Конституцията и Европейският съюз
Извеждане на изискването за изясняване на последиците от действието на Правото на ЕС през крайъгълната 2021 г.
Цялостно изследване на всички свързани с правото на ЕС въпроси в цялата практика на Конституционния съд подготвя конституционният съдия чл.-кор. проф. д.ю.н. Атанас Семов. Изследването е разделено според очертаните от автора шест етапа в практиката на КС, първите четири от които са предмет на том І от поредицата „Конституцията и Европейският съюз”. Трудът се издава от Университетско издателство „Св. Кл. Охридски” и както вече стана стил на проф. Семов е придружено от резюмиран „Наръчник” (40 стр.) и съвсем кратко обобщение на изводите в „Требник” (4 стр.).
Изданието е посветено на проф. Мариана Карагьозова-Финкова, „съдията с най-голям принос за изграждането на разгърната вярна концепция за правото на ЕС в практиката на българската конституционна юрисдикция“.
Изданията ще бъдат представени публично днес от 18.30 ч. в Конферентната (Огледалната) зала на ЮФ на СУ, над входа откъм ул. „Шипка“.
За читателите на „Лекс” чл.-кор. Семов предостави част от своя обобщен анализ.
В този период започна извеждането и очертаването на изискването в искане от съд да бъдат изяснени на последиците от действието на правото на ЕС – к. д. № 14/2020 (т. 1) и продължи с к. д. № 13/2021 и к. д. № 15/2021 (т. 2 и т. 3). В актовете си по тези дела Съдът предлага няколко напълно нови разбирания и за първи път в свой акт пълно изброяване на задълженията на националния съдия по правото на ЕС. Отделно важни за правото на ЕС изводи твърдения съдържа Тълкувателното решение по к. д. № 6/2021 (т. 4).
1. Първият опит на КС да очертае свързаните с правото на ЕС изисквания към исканията от съд е направен по к. д. № 14/2020.
Това дело е ключово важно с разпореждането на съдия-докладчика, представляващо първото в практиката на КС систематизирано и аргументирано изложение на произтичащи от Правото на ЕС задължения на националните съдилища. То е поставено в контекста на условията за редовност/допустимост на искане до КС – във връзка с произтичащите от общото изискване за мотивиране на исканията изискване за отчитане на съюзния контекст (и относимите съюзни правни актове) на делото, по повод което съдебен състав прави искане до КС. Затова и послужи като основа за развитието на практика на КС по този въпрос.
Делото е ключово важно и с решението на Съда след това – първото в практиката на КС, в което се прави своеобразна декларация за ясна воля за отчитане в пълнота на съществуването и последиците от действието на съюзна правна уредба на материята, предмет на конституционното дело, след което се прави разгърнато съответстващо на правото на ЕС тълкуване. Това решение представлява и пореден пример за особено разгърнато и задълбочено прочитане на съюзния контекст на оспорена законова разпоредба и по-общо на цялата засегната правна материя.
1.1. Разпореждането на съдия-докладчика (проф. М. Карагьозова-Финкова) има огромно доктринално и практическо значение[1]. Тя приема, че искането „не отговаря на изискванията на чл. 17, ал. 1 от ЗКС и чл. 18 от ПОДКС[2] за мотивираност и изложение на обстоятелствата, върху които се основава”.
- За първи път в акт на КС се прогласява, че относимите съюзни правни норми и практиката на СЕС по тях обвързват всички органи на публичната власт, вкл. (ако не на първо място) съдилищата.
- Отчитането на последиците от действието на правото на ЕС в една материя е незаобиколимо задължение на всеки съд, вкл. (и първо по значение, макар и последно по процесуален ред, на съставите на върховните съдилища).
- За да няма съмнение в смисъла на изложеното, се обяснява: „По-конкретно, следва да се има предвид функцията на националните съдилища като съдилища и по правото на ЕС, когато приложимият в производството пред тях закон транспонира директива на ЕС, и свързаните с тази функция отговорности”.
- След това за първи път се посочва „имащият конституционен ранг ангажимент на РБ към ЕС – държавата да участва в неговото изграждане и развитие (чл. 4, ал. 3 от Основния закон). Проява на този ангажимент е и задължението на национални съдилища да съдействат за пълното и ефективно прилагане на съюзното право (съгласно принципите за ефективност и лоялно сътрудничество закрепени в чл. 4, ал. 3 и чл. 19, пар. 1, ал. 2 ДЕС) при спазване на основополагащите за съюзния правен ред принципи на примат, непосредствена приложимост и директен ефект на неговите разпоредби[3], за което всяка държава членка доброволно се е съгласила, и се приема да изпълнява и прилага”.
- За първи път се подчертава и че посочените принципи „се отнасят и до директивите”.
- Ключов постулат е твърдението: „отговорност на компетентния национален съд е, когато прилага в производството пред него закон, транспониращ директива на ЕС[4], да прецени неговото съответствие със съюзното право и по-конкретно – дали избраните от националния законодател правни средства за изпълнение на директивата не противоречат на императивни повели от същата, така, както смисълът и обхватът на последните е установен от СЕС при разнообразие от факти и обстоятелства. По същество това е преценка за дискреционната власт, предоставена от директивата на националния законодател”[5].
1.2. В обособена част на мотивите на разпореждането, озаглавена „Относно изискването към сезиращия субект по реда на чл. 150, ал. 2 от Конституцията[6], когато оспореният пред Конституционния съд закон транспонира директива на ЕС” (следва да се разбира по-общо: по отношение на всеки закон, попадащ в приложното поле на правото на ЕС).
- Националният съд е, който определя релевантния за производството пред него закон. Когато прилага закон, приет да транспонира дадена директива, както е в настоящия случай, той е компетентният съд да реши за смисъла и съответствието на всяка конкретна законодателна мярка с изискванията на директивата. Самото право на Съюза отрежда за националните съдилища ролята на съд по правото на ЕС, за доброто осъществяване на която то предвижда и процедурата по преюдициално запитване, и принципите на равностойност и ефективност. /…/ ”.
- За първи път се подчертава: „В случай, че националният съд установи противоречие на приложимата от него законова разпоредба с директива на ЕС този въпрос е изцяло такъв за определянето на приложимото право, а не е въпрос за конституционност на националното правно правило, и се разрешава от националния съд в производството пред него”. Това е крайъгълна формула: преценката дали една законова (или друга) правна норма противоречи на правото на ЕС (на съюзна директива или друг акт/норма) се прави от правоприлагащия субект и не е въпрос на съответствие с Конституцията! Само по себе си това твърдение не е новост в практиката на КС[7]. Новост е формулировката „това не е въпрос на конституционност на националното правило” и подчертаването, че този въпрос се решава от националния съд (когато бъде сезиран със спор).
- За пореден път, но особено ясно, се потвърждава: „Във всеки случай националният съд следва да предприеме, доколкото е възможно, съответстващо тълкуване на националния закон с относимата разпоредба на директивата. Когато такова тълкуване е невъзможно, националният съд обявява националната норма за неприложима поради противоречие с разпоредба на директивата, и ако последната отговаря на условията за директен ефект, изведени в практиката на СЕС – прилага именно нея”. Това е първото толкова ясно очертаване на дължимото от националния съдия: установяване дали приложимата вътрешна правна норма попада в приложното поле на съюзна директива и ако да – осъществяване на съответстващо на директивата тълкуване на тази вътрешна правна норма, неприлагане на тази норма, когато съответстващото на ПЕС тълкуване би било contra legem, евентуално прилагане на нормата на директивата, когато тя е обективно годна за прилагане (покрива критериите, за да прояви директен ефект).
- За първи път се прави разяснение на задължението за съответстващо тълкуване: „Това не освобождава държавата членка от задължението да транспонира добре директивата, но дори това да не е изпълнено посоченото задължение на националните съдилища остава и националният съд следва да вземе предвид не само текста на директивата „но и контекстът ù и целите на правната уредба, от която тя е част.“ Смисълът на съответстващо на директивата тълкуване е, че то предлага широки възможности да се осигури пълна ефективност на правото на ЕС в рамките на националната система на действащото право. Това е отговорност на всяка държава членка на Съюза.”.
- Изключително важно е посочването за първи път на задължението на съдилищата да спазват примата на правото на ЕС като произтичащо от чл. 4, ал. 3 от Конституцията: „Националният съд, компетентен да приложи закон, транспониращ директива на ЕС, има отговорността да извърши преценката за съответствие на закона (приложимата от него разпоредба) с директивата, в съответствие с разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Основния закон, чрез която националния правен ред се отваря за прилагането на съюзното право, основано на принципите на примат, непосредствена приложимост и директен ефект, както и на лоялно сътрудничество”. Последното („съюзното право, основано на…”) впрочем също се формулира за първи път по този начин. Това е първото изрично посочване на именно тези (и така формулирани) „последици от действието” (както КС ги определи по-рано), всъщност принципи на прилагане на правото на ЕС в държавите-членки. Разбира се, принципът на лоялно сътрудничество може по-скоро да се разглежда като правно основание за извеждането на принципите на прилагане на правото на ЕС (непосредствена приложимост, примат и директен ефект) и именно така го разглежда Съдът на ЕС в практиката си[8].
- За първи път се посочва и че „съществен аспект на тази преценка е изясняването на степента на дискреция на националния законодател
- И пак за първи път изрично се подчертава задължението на националния съд: „Когато фактите и обстоятелствата по делото сочат, че релевантният по конкретно съдебно производство закон попада в приложното поле на правото на ЕС, както е в настоящия случай по отношение на ЗБР, националният съд – тук ВАС (тричленен състав), не може да избегне да даде такава преценка в искането, със съответните доводи, когато оспорва конституционността на този закон пред Конституционния съд”. От това изложение следват два отделни извода: осъществяването на преценката относно правото на ЕС (и в частност относно свободата на преценка на държавата при транспониране на директива) е задължение на всеки съд по всяко дело. И именно затова, на второ място, тази преценка трябва да бъде изложена в искането до КС, ако съдебният състав стигне (въпреки тази преценка) до извод за необходимост от сезиране на КС.
1.3. Следва изложение с ключова важност за разбиране на природата на произнасянето на КС по искане от съд.
- „Преценката за дискрецията на националния законодател при транспонирането на /директива/ няма как първо да бъде извършена от Конституционният съд, който не прилага националния закон по конкретно дело и не се явява и съд по правото на ЕС[9].
- И обобщава: „При изложените по-горе обстоятелства за сезиращия субект на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията – в настоящия случай ВАС (тричленен състав) – се пораждат определени задължения, произтичащи от функцията му и на съд по правото на Съюза”.
- Следва посочване за първи път на нещо ключово важно: „По смисъла на цитираната конституционна разпоредба, сезиращият субект –ВКС/ВАС (състав) – е който решава въпроса за приложимия в производството пред него (главното производство) закон. /…
- Прави се и първото изрично потвърждаване на задължението на всеки съд първо да прецени дали делото, по което се произнася, попада в приложното поле на правото на ЕС[10].
- И отново се очертават част от основните задължения на всеки съд: „От компетентността на този съд е също така (и това е негова отговорност) преценката за съответствие с правото на Съюза на този оспорван от него закон /…/, изясняването на смисъла на националната правна норма, на съюзното право, което е предмет на транспониране, включително, в случаи на съмнение, чрез поставяне в ход на процедурата за преюдициално заключение от СЕС /…/, и извършване на съответстващо тълкуване, доколкото е възможно, на националното правно правило”.
- Съвсем за първи път – почти изобщо в българската съдебна практика в широк смисъл – е посочването, че „в кръга от въпроси се включва и този за съответствието на въпросната директива с акт на Съюза от по-висок правен ранг, както и могат да бъдат приведени доводи, при евентуално сезиране на СЕС за преюдициално заключение, че нейни разпоредби засягат националната конституционна идентичност”.
1.4. След което произнася най-съществено относно исканията от съд: „Всичко това сезиращият съд следва да установи в рамките на производството пред него, преди да сезира конституционната юрисдикция, тъй като той е както съд по главното производство и, следователно, той трябва да определи приложимото национално правно правило, така и съд по правото на ЕС на ниво държава членка.”[11]
- И произнася ключовото за компетентността на КС по искане от съд: „Конституционният съд не може да замести сезиращия субект по чл. 150, ал. 2 от Конституцията в изпълнението на това негово задължение – той не е компетентен пръв да тълкува приложимия национален закон, както и правото на Съюза, на което той се основава.”[12].
- За да прогласи еднозначно, че преценката за сезиране на КС не освобождава съдилищата от общите им задължения като съдилища по правото на ЕС:
1.5. И съвсем за първи път постановява: „Конституционният съд, както и всеки орган на публичната власт в РБ като държава членка на ЕС, е обвързан от ангажимента на държавата към Съюза по смисъла на разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Основния закон, въвеждащ европейското измерение на установения конституционен ред (вж. Решение на Конституционния съд №7/2018г.), и от него се очаква да зачита основополагащите принципи на съюзния правен ред.”
Тук има поне три ключови формулировки – за първи път се посочва че:
- КС е обвързан от ангажимента на държавата към ЕС;
- чл. 4, ал. 3 въвежда европейското измерение на установения конституционен ред (в посоченото решение по к. д. № 7/2018 изразът е „европейското измерение в дейността на държавата”)
- и че от КС се очаква да зачита основополагащите принципи на съюзния правен ред.
По-общо това е първото изрично потвърждение за произтичащи от членството в ЕС (и изрично от чл. 4, ал. 3 от КРБ) задълженията на българската конституционна юрисдикция.
Може да се обобщи, че мотивите на разпореждането на съдия-докладчика представляват забележително и в много отношение съвсем новаторско изложение на произтичащи от действието на Правото на ЕС задължения на националните съдилища, при това изрично обвързани с чл. 4, ал. 3 от Конституцията. Те за първи път са поставени и в рамките на изискванията за редовност/допустимост на искането до КС от съд. Самото разпореждане пък е първото, в което съдия-докладчик по конституционно дело изисква от сезиращия Съда съдебен състав да изпълни произтичащи от правото на ЕС свои задължения, след което да представи последиците от изпълнението им в искането си до КС (ако все още смята за необходимо да направи искане).
1.6. Решението на Съда[13] съдържа много разгърнато и впечатляващо задълбочено изследване на всички относими към предмета на делото съюзни правни актове (не само директиви, но и на други актове, като напр. редица „съобщения на ЕК”, „Известие на Комисията” и др.), както и на множество относими решения на Съда на ЕС. Поради това може да се разглежда като пример без прецедент за особено мащабно и задълбочено мотивиране на изводи за съответстващо на правото на ЕС тълкуване – както на оспорени законови (вкл. в светлината на мотивите на вносителя на законопроекта), така и на релевантни конституционни разпоредби. Съдът използва изрази, като „отбелязването на всички тези обстоятелства е важно за произнасянето в настоящото конституционно производство, защото те очертават съюзния политически и правен контекст, в който е приет и се прилага” оспореният закон.
Като възприема някои от формулировките от разпореждането, Съдът прогласява за първи път:
- Формулата „имащият конституционен ранг ангажимент на Република България към ЕС” относно участието на България в изграждането и развитието на ЕС по см. на чл. 4, ал. 3. Това е принципно ново определяне на конституционната разпоредба като израз на задължение („ангажимент”) на държавата към ЕС.
- Изводът, че произтичащите от правото на ЕС задължения на националните съдилища – като съдилища и по правото на ЕС – се дължат и на осн. чл. 4, ал. 3 от Конституцията.
- И дори, че принципите на примат, непосредствена приложимост и директен ефект се отнасят и до директивите на ЕС.
1.7. За първи път Съдът използва формулата „ангажиментите ipso jure” по отношение на съд от съдебната система и уточнява ключово: „въпросът за дължимото от националните съдилища при прилагането на закон, основан на съюзното право, в частност когато се оспорва конституционността на такъв закон пред националната конституционна юрисдикция, е съществен за произнасянето на Конституционния съд и налага да бъдат направени следните уточнения относно /релевантните директиви/ и ангажиментите ipso jure за ВАС (тричленен състав), който се явява в настоящия случай и съд по правото на Съюза”.
1.8. За първи път Конституционният съд постановява общо относно националните съдилища ясно очертаване на произтичащи от правото на ЕС техни задължения: „Отговорност на компетентния национален съд е, когато в производството пред него прилага закон, транспониращ директива на ЕС,
- да изясни дали относимите съюзни правни норми налагат определено съдържание на приложимата национална правна уредба (включително по своя преценка да отправи преюдициално запитване до СЕС ако има съмнения за смисъла на съюзната правна уредба или за нейната валидност),
- какво е съответстващото на правото на ЕС тълкуване на тези национални норми,
- както и дали тези норми не са несъвместими с правото на ЕС, при което следва да бъдат оставени неприложени, за да реши въпроса за приложимото от него право.
Може да се обобщи: мотивите на разпореждането на съдия-докладчика и на решението на Съда представляват много съществен, крайъгълен, принос в развитието на практиката на българската конституционна юрисдикция по отношение на значението на последиците от действието на правото на ЕС в дадена материя. Те лягат в основата както на бъдещите произнасяния на КС, така и на допълнението само дни по-късно – през ноември 2021 г. – на разпоредбата на чл. 18, ал. 3 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд.
2. Първото пълно изброяване в акт на КС на задълженията на националния съдия по правото на ЕС – определението по к. д. № 13/2021[14].
През септември 2021 г. – все още преди приемането на изменението в чл. 18, ал. 3 от ПОДКС (всъщност именно разглежданото дело направи това изменение наложително…) – КС прие определение, в което за първи път посочи изрично и изчерпателно произтичащите от правото на ЕС задължения на общо основание на националните съдилища.
2.1. Съдът посочи изрично: „Изясняването на приложимото право е задължение на съда, разглеждащ делото, и задължителен елемент от преценката дали законовата разпоредба, чиято конституционосъобразност се оспорва пред Конституционния съд, има отношение към предмета на разглежданото от него дело. Това предполага изясняване inter alia:
- дали делото има връзка с правото на ЕС,
- дали в правото на ЕС има годни за прилагане разпоредби,
- ако не – кои са относимите съюзни правни норми,
- дали те налагат определено съдържание на приложимата вътрешноправна уредба,
- дали са предвидени дерогации,
- респ. какво е съответстващото на правото на ЕС тълкуване на приложимите вътрешноправни норми
- и дали то не преодолява евентуално съмнение за съответствие на тези норми с Конституцията,
- както и дали те не са несъвместими с правото на ЕС.”
2.2. Съдът изрично установява за конкретния случай, че „в искането не е релевирана връзката на делото пред сезиращия съд с правото на Европейския съюз и не са посочени последиците от действието му в материята, което сезиращият съд дължи ipso jure при разглеждането на делата”.
2.3. След това КС сам очертава основанията за установяване на връзка между предмета на делото – както конституционното, така и административното пред ВАС, по повод което е направен искането – т.е. дава пример за кратък анализ, какъвто следва да се съдържа в искането.
2.4. Това определение беше последен опит на КС да подпомогне съдилищата (тогава все още само състави на ВКС или ВАС) в изпълнението на произтичащите за тях от правото на ЕС задължения, което има „определящо значение и за преценката на компетентността на самия Конституционен съд да се произнесе” по направено от съдебен състав искане до него. Отказът и на този сезиращ съдебен състав да вземе предвид съдържащите се в любезната покана от страна на КС изисквания доведе до разбирането за необходимост да закрепи в правна норма тези произтичащи едновременно от природата на действащия в страната съюзен правопорядък и от природата на конституционното производство на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията (както преди, така и след изменението му през 2023 г.). В бр. 91 от 2021 г. на Държавен вестник бе обнародвана и от 6. 11. 2021 г. влезе в сила новата разпоредба на чл. 18, ал. 3 от ПОДКС, която гласи: „Искане от Върховния касационен съд или Върховния административен съд, направено във връзка с производство пред тях, трябва да съдържа аргументирана преценка на приложимото право, включително относно последиците от действието на правото на Европейския съюз, когато оспорената разпоредба или акт е в приложното му поле.”.
Вече при действието на тази разпоредба КС отклони няколко искания на състави на ВКС или ВАС, а след разширяването на правото на сезиране на КС с изменението в чл. 150, ал. 2 от Конституцията – и на други съдебни състави, като изрично заяви[15]: „Конституционният съд потвърждава своята практика и във връзка с прилагането на разпоредбата на чл. 18, ал. 3 ПОДКС в контекста на новата редакция на чл. 150, ал. 2 от Конституцията (определение от 14. 9. 2021 г. по к. д. № 13/2021; определение от 5. 10. 2021 г. по к. д. № 15/2021)”. Съдът „потвърждава изразеното в своята практика разбиране, въплътено и в разпоредбата на чл. 18, ал. 3 ПОДКС, която по смисъла на новата редакция на чл. 150, ал. 2 от Конституцията е приложима за всяко отправено до него искане от съд”.
3. Следващото ключово в развитието на практиката на КС по отношение на правото на ЕС дело е № 15/2021, по което с голямо значение са двете определения на Съда – за допускането и сетне за отклоняването на искането. Конституционният съд допусна искането на тричленен състав на ВАС, като в определението по допустимостта[16] изрично посочи двойното съюзно измерение на делото по същество пред сезиращия съдебен състав: материята е в обхвата на правото на ЕС и по нея има висящо производство пред Съда на ЕС по повод преюдициално запитване на друг български съд. Редом с това определението съдържа няколко напълно нови за практиката на КС разбирания от значение за предмета на настоящото изследване.
3.1. Съдът първо изяснява проблема с отказаното от сезиращия съд преюдициално запитване и наличието на друго запитване до СЕС със същия или достатъчно близък предмет.
3.2. След това за първи път изрично подчертава значението за делото по същество, по повод което е сезиран, на отправеното (макар и от друг съд) преюдициално запитване. И за първи път посочва изрично и подробно значението на механизма на преюдициално консултиране между националните съдилища и Съда на ЕС: „еднаквото тълкуване и прилагане на правото на ЕС, без което не само би било поставено в риск постигането на целите на Съюза, но биха били застрашени неговите устои като общност правова, се осигурява чрез производството за преюдициално запитване по реда на чл. 267 от ДФЕС. Националните съдилища прилагат правото на Съюза и преюдициалните заключения са неотделима част от него. Преюдициалното заключение за тълкуване, като изяснява смисъла на дадена съюзна правна разпоредба, формира нормативно единство с нея. То има ефект erga omnes, обусловен от естеството на тълкуването и целта да бъде еднакво прилагано правото на ЕС. Преюдициалните заключения на СЕС за тълкуване обвързват не само националната юрисдикция, която е отправила запитването, а и всички други национални юрисдикции, включително ВКС и ВАС, като съдилища и по правото на ЕС в България, и само СЕС е компетентен да промени своята практика. Докато той не направи това националните съдилища са задължени да следват даденото заключение от СЕС и несъобразяването със задължителната сила на същото може да доведе до производство за отговорност на съответната държава членка по реда на чл. 258-260 ДФЕС.”
3.3. Трябва да се подчертае и изричното потвърждение от КС – разбира се също за първи път – на значението и смисъла на изискването за еднакво тълкуване и прилагане на правото на ЕС. Както и подчертаването, че националните съдилища прилагат правото на Съюза, че преюдициалните заключения на СЕС обвързват всички юрисдикции и че те са длъжни да се съобразяват с тези заключения.
3.4. И вече за втори път в практиката си изисква излагане от съда, вносител на искане до него, на съображения във връзка с правото на ЕС и за първи път изрично посочва, че изясняването на последиците от действието на правото на ЕС в материята, предмет на делото пред него, се дължи ipso jure (разбирай – независимо от всякакво сезиране на КС): „Поради това Конституционният съд намира за необходимо в допълнителни съображения вносителят на искането – ВАС (тричленен състав) – да изясни относимите последици от действието на правото на ЕС в материята, предмет на административното дело пред него, каквото той ipso jure е задължен да направи (в този смисъл Определение на Конституционния съд от 14.09.2021 г., по к.д. № 13/2021 г.[17]).”
3.5. Вече при действието на новата разпоредба на чл. 18, ал. 3 от ПОДКС Съдът с второ определение отклони искането.
4. Тълкувателно решение по к. д. № 6/2021
Това дело разбираемо предизвика широк обществен интерес.
ОС на ГК на ВКС поиска тълкуване на понятието „пол”[18]. С правото на ЕС са свързани няколко формулировки от определението по допустимостта и решението.
4.1. В определението[19] за първи път се посочва:
- „Хартата на основните права на ЕС не може да се разглежда като международен договор по смисъла на чл. 149, ал. 1, т. 4, втората част на изречението, от Конституцията.”
- „Конституционният съд не само може, но и е длъжен при отговора на допуснатото до разглеждане искане да съобрази относимата уредба на правото на ЕС”. Така за първи път еднозначно подчертава значението по конституционно дело на правото на ЕС единствено като „относимо право” – в несъмнено оборване на нелепите твърдения за „прилагане на ПЕС от КС”.
- „Приматът на Правото на ЕС над вътрешното право на държавите-членки произтича от самата му природа и е утвърден изрично в Декларация № 17 „относно предимството на правото“ към Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз, съдържаща изрична препратка към релевантната практика на СЕС”.
- „Изключение от очертания в практиката на СЕС примат на правото на ЕС е възможно в съответствие с принципа на националната конституционна идентичност на държава-членка, закрепен в чл. 4, пар. 2 ДЕС, която Конституционният съд може да защити при тълкуване на Основния закон в светлината на Правото на ЕС.”
- Съдът за първи път и то максимално еднозначно се обявява компетентен „да защитава националната конституционна идентичност” и то именно „при тълкуване на Основния закон в светлината на Правото на ЕС”.
- Съдът ясно потвърждава разбирането за разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Конституцията като „конституционно основание за присъединяване на държавата към ЕС и интегриране на съюзното право в националната правна система”, която „отваря отваряйки националната правна система за включване и действието на съюзното право”.
Не мога да определя тези изложения в мотивите на определението на Съда по друг начин, освен като несъмнено напълно правилни, безупречно формулирани и изключително съществени. Както и да не подчертая, че малко са конституционните юрисдикции на държавите-членки на ЕС, които по толкова ясен начин потвърждават примата на правото на ЕС.
4.2. В Тълкувателното решение[20] Съдът приема, че вложеното в българската Конституция разбиране за пола в неговия биологичен смисъл е проявление на българската национална конституционна идентичност, предназначена да запази „връзката между самата конституция и хората или народа, на които тя е призвана да служи“ /…/.
Задължително трябва да се подчертае, че българската конституционна юрисдикция за първи път изрично определя „зачитането на националната идентичност на държавите членки съгласно чл. 4, пар. 2 ДЕС” като принцип на ЕС.
Обобщено, разгледаната практика на КС съдържа редица нови правилни разбирания за правото на ЕС и за първи път пълно изброяване на задълженията на националния съдия по правото на ЕС.
Българската конституционна юрисдикция е сред малкото в ЕС, които не се опитват да поставят никакви предварителни прегради или поне условия за присъединяването на страна към ЕС и/или за действието на неговия правопорядък. Затова смятам за полезно накрая да систематизирам накратко основните постулати в практиката на КС относно ЕС и неговото право.
1. Присъединяването към ЕС „няма да промени формата на държавно управление”[21].
2. ЕС не е международна организация. Правото на ЕС не е международно право. То не става част от вътрешното право на държавата, а действа в нея именно и само като самостоятелен правопорядък, част от „правната система” на ДЧ, от позитивното право (разграничението между „вътрешно право” и „правна система” на ДЧ е много съществено и подчертано добре от КС: „съюзния правен ред като интегриран в националните правни системи на държавите членки”). Дори Учредителните договори, макар да са международни договори по форма, не се прилагат в ДЧ като международни договори, а като съюзни правни източници от най-висок (конституционен) ранг („отчита характера на Учредителните договори като „конституционна харта“ на Съюза”, „СЕС не третира Учредителните договори на Общностите и Съюза като класически международни договори”). „Правото на ЕС обвързва държавите членки в своята цялост и практиката на СЕС е съществен негов елемент”[22].
3. Член 5, ал. 4 от Конституцията не представлява „конституционна основа на действието на Правото на ЕС в България”. „Разпоредбата на чл. 5, ал. 4 не се прилага за правото на Съюза”. И приматът на правото на ЕС не произтича от чл. 5, ал. 4 от Конституцията[23].
4. Разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Конституцията[24] закрепва един от основополагащите принципи в ценностното ядро на българския конституционен ред[25], който представлява конституционно основание на присъединяването и пълноправното членството на Република България в ЕС[26] и въвежда европейското измерение в дейността на държавата[27], и като изразява ангажимент с конституционен ранг за участие на Република България както в изграждането, така и в развитието на ЕС[28], създава правно основание за интегрирането и действието на Съюзното право в националната правна система и обвързване с правните достижения на Съюза, с всички произтичащи от това последици, вкл. да спазва всички задължения, произтичащи от неговите правно обвързващи актове, без да предписва неговото отношение с националния правен ред.
От този конституционен принцип следва конституционна повеля за функциониране на конституционно установените органи в съответствие с поетите с Договора за присъединяване задължения, вкл. Конституционният съд и съдилищата от съдебната система да зачитат основополагащите принципи на съюзния правен ред и задълженията, произтичащи от правото на ЕС, вкл. като осъществяват съответстващо на правото на ЕС тълкуване, спазват примата на правото на ЕС и защитават националната конституционна идентичност.
5. Държавата-членка осъществява „частичен трансфер на компетенции”[29] („частичното прехвърляне на компетенции…”[30]), не на суверенитет. „…Възлагането на правомощия не е равносилно на абдикация от държавни функции”[31].
6. По делата пред КС правото на ЕС е само „относимо право” и не е и не може да бъде приложимо (в тесен смисъл) право, той не прилага съюзни правни норми[32].
7. „Разпоредбите на Конституцията трябва да се тълкуват по начин, който най-много съответства на ДФЕС.”[33]. „Съдът осъществява дължимото съобразено с правото на ЕС тълкуване”[34].
8. „Приматът на Правото на ЕС над вътрешното право на държавите-членки произтича от самата му природа”[35], не от чл. 5, ал. 4[36]. Никоя конституционна разпоредба (нито чл. 4, ал. 3, по подразбиране – нито чл. 5, ал. 4 или друга) „не предписва отношението на правото на ЕС с националния правен ред”в[37].
9. Противоречие на закон с правото на ЕС не е основание за обявяването му за противоконституционен[38], „преценката за съответствие на националното законодателство с правото на ЕС е извън компетентността на Конституционния съд”[39].
10. КС е компетентен „да защитава националната конституционна идентичност”[40], като „принцип на ЕС”, и то именно „при тълкуване на Основния закон в светлината на Правото на ЕС” [41].
11. Произтичащите от правото на ЕС задължения на националните съдилища – като съдилища и по правото на ЕС – се дължат и на осн. чл. 4, ал. 3 от Конституцията. Отчитането на последиците от действието на правото на ЕС в една материя е незаобиколимо задължение на всеки съд. „В случай, че националният съд установи противоречие на приложимата от него законова разпоредба с директива на ЕС този въпрос е изцяло такъв за определянето на приложимото право, а не е въпрос за конституционност на националното правно правило, и се разрешава от националния съд в производството пред него”[42].
12. „Проява на този ангажимент (имащият конституционен ранг ангажимент на РБ към ЕС – държавата да участва в неговото изграждане и развитие, чл. 4, ал. 3 от Основния закон) е и задължението на национални съдилища да съдействат за пълното и ефективно прилагане на съюзното право (съгласно принципите за ефективност и лоялно сътрудничество закрепени в чл. 4, ал. 3 и чл. 19, пар. 1, ал. 2 ДЕС) при спазване на основополагащите за съюзния правен ред принципи на примат, непосредствена приложимост и директен ефект на неговите разпоредби[43], за което всяка държава членка доброволно се е съгласила, и се приема да изпълнява и прилага”[44]. Изясняването и посочването на последиците от действието на правото на ЕС се дължи от съдилищата ipso jure при разглеждането на делата”[45].
13. „Изясняването на приложимото право е задължение на съда, разглеждащ делото, и задължителен елемент от преценката дали законовата разпоредба, чиято конституционосъобразност се оспорва пред Конституционния съд, има отношение към предмета на разглежданото от него дело. Това предполага изясняване inter alia:
- дали делото има връзка с правото на ЕС,
- дали в правото на ЕС има годни за прилагане разпоредби,
- ако не – кои са относимите съюзни правни норми,
- дали те налагат определено съдържание на приложимата вътрешноправна уредба,
- дали са предвидени дерогации,
- респ. какво е съответстващото на правото на ЕС тълкуване на приложимите вътрешноправни норми
- и дали то не преодолява евентуално съмнение за съответствие на тези норми с Конституцията,
- както и дали те не са несъвместими с правото на ЕС.”[46]
14. „Във всеки случай националният съд следва да предприеме, доколкото е възможно, съответстващо тълкуване на националния закон. Когато такова тълкуване е невъзможно, националният съд обявява националната норма за неприложима поради противоречие с разпоредба на директивата, и ако последната отговаря на условията за директен ефект, изведени в практиката на СЕС – прилага именно нея.”[47]
14.1. „Конституционният съд не може да замести сезиращия субект по чл. 150, ал. 2 от Конституцията в изпълнението на това негово задължение – той не е компетентен пръв да тълкува приложимия национален закон, както и правото на Съюза, на което той се основава.”
14.2. „Националният съд следва да вземе предвид не само текста на директивата „но и контекстът ù и целите на правната уредба, от която тя е част.“[48]
15. „Конституционният съд „потвърждава изразеното в своята практика разбиране, въплътено и в разпоредбата на чл. 18, ал. 3 ПОДКС, която по смисъла на новата редакция на чл. 150, ал. 2 от Конституцията е приложима за всяко отправено до него искане от съд” [49].
Може да се приеме, че практиката на българската конституционна юрисдикция изразява несъмнена и недвусмислена ангажираност с („отвореност към”) правото на ЕС и съдържа всички основни елементи за разбирането и спазването на Съюзния правен ред. Същевременно тя е изрично ангажирана и със защитата на българската национална конституционна идентичност.
Това отрежда на българския конституционен съд много достойно място сред европейските конституционни юрисдикции. Длъжен съм да подчертая пътепроходния и огромен принос на конституционния съдия проф. Мариана Карагьозова-Финкова, на която поради това посвещавам своето изследване.
През ноември 2021 г. влезе в сила новата разпоредба в чл. 18, ал. 3 от ПОДКС, която закрепи изрично изискването за изясняване в искане от съд на приложимото по делото пред него право, вкл. връзката с правото на ЕС и последиците от действието му. През март 2024 г.[50] КС постанови: „С промяната на Конституцията от декември 2023 г. /…/ възможността за сезиране на Конституционния съд /…/ е предоставена на всеки съд /…/. По своята същност настоящата редакция на разпоредбата разширява кръга от сезиращи субекти, като запазва конституционно ограничената сезираща компетентност по чл. 150, ал. 2 от Конституцията, с която досега разполагаха съставите на върховните съдилища. Поради това, когато съд упражнява това ново конституционно правомощие, трябва да следва установената практика на Конституционния съд относно допустимостта на исканията, внесени от състави на Върховния касационен съд или на Върховния административен съд.”.
В следваща студия ще представя анализ на практиката на КС след ноември 2021 г., в която се разгръща разбирането на изискването на чл. 18, ал. 3 от ПОДКС.
[1] Разпореждане от 22. 6. 2021 г. на съдия-докладчика по к.д. № 14/2020. То до днес не е налично на сайта на КС – а представлява, както и разгледаните по-рано, ясно доказателство че някои разпореждания на съдия-докладчиците (както и на председателя на Съда) имат съществено значение за доктрината и практиката и поради това оповестяването им е полезно erga omnes и според мен наложително.
[2] В тогавашната редакция.
[3] Тази според мен безупречна формулировка „основополагащите за съюзния правен ред принципи на примат, непосредствена приложимост и директен ефект на неговите разпоредби” се използва за първи път, бих казал: най-сетне…
[4] Същото важи за прилагането на всяка вътрешна правна норма (вкл. подзаконова), попадаща в приложното поле на правото на ЕС!
[5] И напомня: „Този въпрос СЕС е компетентен също така да реши, в рамките на процедурата за преюдициално заключение, ако бъде сезиран от националния съд при съмнение за смисъла/валидността на съюзното право, в приложното поле на което попада релевантния за производството пред него закон”.
[6] Малко по-късно (в Определение № 2 от 13. 3. 2024 г. по к. д. № 8/2024 (докл. съдия Д. Атанасова) вече при действието на новата редакция на чл. 150, ал. 2 от КРБ Съдът изрично ще потвърди: „когато съд упражнява това ново конституционно правомощие, трябва да следва установената практика на Конституционния съд относно допустимостта на исканията, внесени от състави на Върховния касационен съд или на Върховния административен съд”.
[7] Вече посочих формулата решението по к.д. № 14/2019: „Преценката за съответствие на закон с правото на ЕС не е в компетентността на Конституционния съд” (виж в Глава седма).
[8] Виж подробно в Атанас Семов, Определяне на приложимостта на Правото на Европейския съюз. Първа част: Значение на принципа на ефективност, сп. „Общество и право”, бр. 2/2020, стр. 15-33.
[9] Към последното имам известни резерви: ако КС по никакъв начин не се възприема като „съд по правото на ЕС, той не би могъл да отправя преюдициални запитвания до СЕС по см. на чл. 267 от ДФЕС… Смятам за несъмнено, че българският КС не осъществява „прилагане” в тесен смисъл на съюзни правни норми – нито на вътрешни, освен нормите на Конституцията, ЗКС и ПОДКС. Той обаче също така несъмнено дължи „спазване” на правото на ЕС (според някои „прилагане” в широк смисъл) – виж подробно в Атанас Семов, Защита на националната конституционна идентичност в Европейския съюз, Изд. на БАН „Проф. Марин Дринов”, С., 2021.
[10] Затова озаглавих и своето изследване по въпроса именно така: Приложното поле на Правото на ЕС. Определяне дали Правота на ЕС е приложимо – първа по време задача в правоприлагането (УИ „Св. Климент Охридски”, С., 2023).
[11] Съдията уточнява: „За съдилищата от националната съдебна система в РБ това задължение се основава на принципите на лоялно сътрудничество и на ефективност на съюзното право, които задължават държавите членки да предприемат всички необходими мерки, общи и специални, за да гарантират изпълнението на задълженията, произтичащи за тях от правото на ЕС.”
[12] „Едно от съществените изисквания към ВКС/ВАС (състав) е, и такава е практиката на Конституционния съд, той да определи, и посочи в искането, приложимия в производството пред него закон (в този смисъл Определение на Конституционния съд по к. д. № 9 от 2018 г.). В разглежданата хипотеза това включва и изясняването на смисъла на оспорвания закон да бъде направено в светлината на целта на транспонираната директива и предписаните от нея резултати, обвързващи държавите членки, за да бъде установено дали има съответствие между тях.”
[13] Решение от 14. 10. 2021 г. по к. д. № 14/2020 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова).
[14] Определение от 14. 9. 2021 г. по к.д. № 13/2021 (докл. съдия А Семов).
[15] Определение № 2 от 13. 3. 2024 г. по к. д. № 8/2024 (докл. съдия Д. Атанасова).
[16] Определение от 5. 10. 2021 г. по к. д. № 15/2021 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова).
[17] За това определение виж нагоре в Глава единадесета.
[18] Впрочем и – безпрецедентно! – „произнасяне относно съответствието с чл. 8 от КЗПЧОС и с чл. 7 от ХОПЕС” на „възприетото от Конституцията обяснение на понятието „пол”. Напълно естествено Съдът отхвърля това потресаващо искане като недопустимо.
[19] Определение № 2 от 29. 4. 2021 г. по к. д. № 6/2021 (докл. съдия Кр. Влахов).
[20] Решение № 15 от 26. 10. 2021 г. по к. д. № 6/2021 (докл. съдия Кр. Влахов).
[21] Тълкувателно решение № 3 от 10. 4. 2003 г. по к. д. № 22/2002 (докл. съдия В. Гоцев).
[22] Изцяло по Решение № 7 от 17. 4. 2018 г. по к. д. № 7/2017 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова).
[23] Решение № 7 от 17. 4. 2018 г. по к. д. № 7/2017 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова).
[24] Може да се приеме, че водещо значение в изграждането на концепцията на КС за смисъла и значението на чл. 4, ал. 3 имат в Решение № 7 от 17. 4. 2018 г. по к. д. № 7/2017 и Решение № 14 от 14. 10. 2021 г. по к. д. № 14/2020 (докл. и на двете съдия М. Карагьозова-Финкова).
[24] Решение № 8 от 21. 7. 2022 г. по к. д. № 4/2022 (докл. съдия П. Панова), също и в Решение № 3 от 8. 2. 2024 г. по к. д. № 13/2023 (докл. съдия С. Янкулова).
[25] Също и в Решение № 3 от 8. 2. 2024 г. по к. д. № 13/2023 (докл. съдия С. Янкулова) и в Решение № 7 от 16. 5. 2024 г. по к. д. № 14/2023 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова).
[26] Също и в Решение № 9 от 14. 7. 2020 г. по к. д. № 3/2020 (докл. съдия Ф. Димитров).
[27] Определение от 18. 6. 2019 г. по к. д. № 4/2019 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова). Също и в Решение № 3 от 8. 2. 2024 г. по к. д. № 13/2023 (докл. съдия С. Янкулова) и в Решение № 7 от 16. 5. 2024 г. по к. д. № 14/2023 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова).
[28] Решение от 14. 10. 2021 г. по к. д. № 14/2020 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова), също и в Определение № 6 от 11. 5. 2023 г. по к. д. № 3/2023 (докл. съдия П. Панова).
[29] Решение № 7 от 17. 4. 2018 г. по к. д. № 7/2017 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова).
[30] Тълкувателно решение № 3 от 5. 7. 2004 г. по к. д. № 3/2004 (докл. съдия В. Гоцев и съдия Л. Нейков).
[31] Тълкувателно решение № 3 от 5. 7. 2004 г. по к. д. № 3/2004 (докл. съдия В. Гоцев и съдия Л. Нейков).
[32] Определение № 2 от 29. 4. 2021 г. по к. д. № 6/2021 (докл. съдия Кр. Влахов).
[33] Решение № 1 от 29. 1. 2015 г. по к. д. № 5/2014 (докл. съдия Ц. Цанкова).
[34] Решение № 7 от 17. 4. 2018 г. по к. д. № 7/2017 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова).
[35] Определение № 2 от 29. 4. 2021 г. по к. д. № 6/2021 (докл. съдия Кр. Влахов).
[36] Решение № 7 от 17. 4. 2018 г. по к. д. № 7/2017 (докл. съдия М. Карагьозова-Финкова).
[37] Определение № 2 от 29. 4. 2021 г. по к. д. № 6/2021 (докл. съдия Кр. Влахов).
[38] Решение № 1 от 28. 2. 2008 г. по к. д. № 10/2007 (докл. съдия Вл. Славов), Решение № 5 от 27. 3. 2018 г. по к. д. № 11/2017 (докл. съдия Б. Велчев).
[39] Решение № 8 от 30. 6. 2020 г. по к. д. № 14/2019 (докл. съдия А. Анастасов), Определение № 2 от 29. 4. 2021 г. по к. д. № 6/2021 (докл. съдия Кр. Влахов)
[40] Също в Определение № 2 от 29. 4. 2021 г. по к. д. № 6/2021 (докл. съдия Кр. Влахов).
[41] Определение № 2 от 29. 4. 2021 г. по к. д. № 6/2021 (докл. съдия Кр. Влахов).
[42] Разпореждане от 22. 6. 2021 г. на съдия-докладчика по к.д. № 14/2020.
[43] Тази според мен безупречна формулировка „основополагащите за съюзния правен ред принципи на примат, непосредствена приложимост и директен ефект на неговите разпоредби” се използва за първи път, бих казал: най-сетне…
[44] Разпореждане от 22. 6. 2021 г. на съдия-докладчика по к.д. № 14/2020. То до днес не е налично на сайта на КС – а представлява, както и разгледаните по-рано, ясно доказателство че някои разпореждания на съдия-докладчиците (както и на председателя на Съда) имат съществено значение за доктрината и практиката и поради това оповестяването им е полезно erga omnes и според мен наложително.
[45] Определение от 14. 9. 2021 г. по к.д. № 13/2021 (докл. съдия А Семов).
[46] Определение от 14. 9. 2021 г. по к.д. № 13/2021 (докл. съдия А Семов).
[47] Разпореждане от 22. 6. 2021 г. на съдия-докладчика по к.д. № 14/2020. То до днес не е налично на сайта на КС – а представлява, както и разгледаните по-рано, ясно доказателство че някои разпореждания на съдия-докладчиците (както и на председателя на Съда) имат съществено значение за доктрината и практиката и поради това оповестяването им е полезно erga omnes и според мен наложително.
[48] Разпореждане от 22. 6. 2021 г. на съдия-докладчика по к.д. № 14/2020.
[49] Определение № 2 от 13. 3. 2024 г. по к. д. № 8/2024 (докл. съдия Д. Атанасова).
[50] Определение № 2 от 13. 3. 2024 г. по к. д. № 8/2024 (докл. съдия Д. Атанасова), нататък за краткост: Определение № 2 по к. д. № 8/2024.
16
Коментирайте
Thanks for making this website a go-to resource. ติดต่อหวย huay bee,
Ей, Мариана Карагьозова-Финкова! Прекрасен човек, колега и преподавател.
Безспорно!
Поне българския конституционен съд заема много достойно място сред европейските конституционни юрисдикции.
Това надали касае средностатистическия българин.
За пореден път, благодаря, професоре!
Много полезно!
Редно е, сякаш, преди да говорим за „национална конституционна идентичност“ съгласно чл. 4, ал. 2 ДЕС, да изчакаме произнасянето на СЕС по следния въпрос на преюдициалното запитване: „Допустимо ли е — с оглед правата, произтичащи от [Хартата на основните права на Европейския съюз] и [Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи] за справедлив съдебен процес, възприемане на задължително тълкуване на Конституцията, дадено с решение на Конституционен съд, съгласно което понятието пол се възприема само в неговия биологичен смисъл, съобразено ли е то с изискванията на правото на Съюза и може ли да съставлява юридическа пречка за отразяване… Покажи целия коментар »
Само като прочета/чуя думата „Съюза“ неговата вездесъща „демократична“ воля, налагана от учредени, не първични органи, произтичащи от народния суверенитет, ме побиват тръпки, реминисцирайки едни отминали времена….
Поздравления
Радвам се, че сте си направили труда да публикувате толкова важен материал. Наистина 2021 беше крайъгълна
Удоволствие е да се чете Атанас Семов.
И да се слуша. 🙂
Поздравления за подробния анализ!
Чудесен Семов както винаги
Какво ли ще прави КС без своя духовен водач, дълбоко убеден месия, проповядващ проевропеизма, и медиатор между Съюза и България, нормативния еквивалент на който юрист безспорно е чл.4, ал.3 от КРБ, чието възможно озаглавяване в негова чест следва да бъде във вида: „Разпоредбата Семов“ или „Членът Семов“ – идея, извън кръга на хапливата шега, според Бухала достатъчно оригинална, за да бъде обмислена по-сериозно и дори въведена като стандарт и в други нормативни актове с дълготрайни принципни положения по аналогия с Павловия иск (ЗС, ЗЗД, ЗН и др.), защото правото е жив организъм, а прекаленото цифровизиране, макар и удобно в практиката,… Покажи целия коментар »