За приложимия закон в производството по издаване на административен акт при висящо дело пред Конституционния съд
„Тълкуване в публичното право“ на проф. д.ю.н. Дарина Зиновиева
Фундаменталният труд на проф. д.ю.н. Дарина Зиновиева „Тълкуване в публичното право“ е актуализиран и допълнен с практически въпроси от тълкуването при изменената Конституция от 2023 г., както и Решение № 13/2024 г. на Конституционния съд. В книгата се разглеждат предимно усложнени практически въпроси в правоприлагането и се предлагат евентуални техни решения. Проф. Зиновиева изтъква, че усложненията в тълкуването идват от взаимодействието между отраслите от публичното право като административно право, конституционно право, данъчно и финансово право, наказателно право, социология на правото, право на ЕС.
Премиерата на новото издание ще бъде на 10 април 2025 г. от 17 ч. в Съюза на юристите на ул. „Пиротска“ №7 – вход свободен.
В тази хипотеза са налице няколко практически специфики, предимно при реализиране на нормата на чл.54, ал.1, т.4 от АПК относно задължението на административния орган да спре производството по издаване на индивидуален административен акт, „когато Конституционният съд е допуснал разглеждането по същество на искане, с което се оспорва конституционосъобразността на приложим закон“.
В доктрината ни по този въпрос проф. К. Лазаров и проф. И. Тодоров са коментирали, че „след произнасянето на Конституционния съд относно конституционосъобразността на приложимия закон“[1] административният орган възобновява производството, като специално уточняват, че „преценката дали са отпаднали основанията, наложили спирането, е на водещия орган“.[2]
Тази специфика отразява инициативата за възобновяването на производството след спиране – на органа ли е тя, или е на страната. Уточнението на авторите показва, че независимо дали страната е поискала, решението се взема от административния орган. Друга специфика при възобновяването на производството, която те отбелязват, е, че производството продължава от това действие, до което е било спряно, което е регламентирано изрично в АПК.[3]
Сравнявайки условието на т.4 от тази норма със следващото условие в т.5 за спиране на производството (при приключване на друго дело, от изхода на което зависи издаването на акта), намираме прилика, а именно преюдициалността на другото дело.
Други автори в доктрината също коментират спирането на производството по издаване на административния акт при сезиране на КС, само в аспекта – преюдициалност.[4] Като специфика на този етап от производството по издаване на административния акт авторите в труда на Ал. Еленков и колектив добавят нещо важно, а именно, че давностните срокове текат и при спряно производство, от което следва, че при възобновяването му, административният орган следва да съобрази този факт.[5] Специално във финансовото и данъчното право, считаме, че тази особеност е от съществено значение, доколкото би се погасило задължение на субект. Спирането на производството по издаване на административния акт, когато е налице висящо конституционно дело при условието на чл.54, ал.1, т.4 АПК, е важно да бъде анализирано и във връзка с актуалното изменение на КРБ относно възможността да се сезира КС от повече субекти, като напр. административните съдилища, което потенциално би увеличило споровете пред КС за противоконституционност на закони, приложими в административното производство.
Очевидно думата „приложим“ в разпоредбата на АПК следва да се тълкува, че в конкретното производство по издаване на индивидуалния акт трябва да се приложи конкретна правна норма от закон, който към момента на висящо производство по издаване на акта също е предмет на висящо производство по оспорването му пред КС. Във връзка с въпроса дали се прилага отменената с РКС разпоредба от приложимия закон в административното производство е налице тълкувателно РКС № 3/2020 г. То е по две искания, които са обединени в едно производство пред КС, а именно – к.д.№12/2019 г. по искане от Пленума на ВАС и к.д.5/2019 г. по искане на тричленен състав на ВКС.
Решение №3/2020 г. на КС отговаря на искането на ВАС[6] в аспекта за прилагане на материалната норма, предмет на конституционното дело, по отношение не само на висящи съдебни производства, но и за неприключени правоотношения, започнали при действието на действащата към оня момент норма. Макар и така формулирано, РКС №3/2020 г. все пак дава посока на тълкуване за заварените и неприключени административни производства. Това е видно и от практиката на ВАС, която идентифицира израза „неприключили правоотношения“, с висящи административни производства по издаване на административни актове.
Проблемна, обаче, остава хипотезата, когато е налице влязъл в сила административен акт, който е издаден по време на висящо конституционно производство, тъй като не е спряно административното, за да се изчака дали приложимата норма би била отменена от КС.
В тази хипотеза поставяме два практически въпроса на дискусия.
Първият въпрос е относно законосъобразността на административния акт, издаден без да е спазено законовото изискване за спиране на производството, а КС отменя нормата, приложена от органа. Вторият въпрос е повече с организационно-практическа насоченост, тъй като узнаването от административния орган за висящо конституционно производство практически е по-сложно реализуемо, а нормата на чл.54, ал.1, т.4 АПК презумира такова узнаване.
По първия и основен правен въпрос, когато императивната норма на чл.54, ал.1, т.4 от АПК не е спазена и производството е продължило с издаден индивидуален административен акт, позовавайки се на норма от закон, която в последствие е отменена от КС като противоконституционна, възниква въпросът относно правната последица от административния акт. В практиката на ВАС се обсъждат висящите производства при издаване на административен акт и се прави изводът, че съгласно РКС №3/2020 г. не се прилага отменената законова норма, независимо че действа занапред, но с оглед факта, че правоотношението не е приключило. По-важният въпрос обаче е относно последицата от издадени и дори изпълнени административни актове, в хипотезата на започнало производство по тяхното издаване, успоредно на което има висящо конституционно производство, но органът не спира административното производство и издава акта в нарушение на чл.54, ал.1, т.4 АПК.
Решенията на КС принципно имат действие занапред. Усложнението в тълкуването на действието на РКС ex nunc, с императивния характер на процесуалната норма в АПК да се спре издаването на административния акт до произнасянето на КС, несъмнено се отразява на принципа на законност (чл.4 АПК). В конкретната хипотеза, считаме, че ако административният орган е издал индивидуалния административен акт, без да спре производството на основание чл.54, ал.1, т.4 от АПК и без да са налице условията, които го освобождават от това процесуално действие (относно опазване здравето на населението или друг обществен интерес, предвидени в ал.2 на чл.54 АПК), може да се дискутира дали актът е нищожен, или дали има наличие на основание за възобновяване на административното производство, на основание чл.99, ал.1, т. 1 от АПК.
Тъй като такъв анализ не намираме в юриспруденцията, ще се опитаме да представим наше мнение. При издаване на административен акт в тази хипотеза ще е налице особено съществено процесуално нарушение поради това, че издаденият индивидуален административен акт би имал друго съдържание, ако органът беше спрял производството и този акт беше издаден след обявяването за противоконституционна на приложимата правна норма от закон. Когато актът е издаден преди постановяване на РКС, което отменя нормата и тече срокът за оспорването му (пред горестоящ орган или съд), привидно актът ще е законосъобразен на материалноправно основание, но поради процесуално нарушение – неспазване на нормата на чл.54, ал, 1 т.4 АПК, е издаден акт, несъответстващ на приложимата материалноправна норма, до което се е стигнало именно поради същественото нарушение на процесуалната норма. Ако тя не беше нарушена и беше спряно производството по издаване на административния акт, то изходът от това производство щеше да бъде различен. Този елемент относно различието в изхода на производството е признак за интензивност на порока процесуално нарушение, както според доктрината, така и в съдебната практика[7].
Тези аргументи служат за обосноваване на евентуална нищожност на административния акт и обжалването му без срок във времето. Макар в чл.301 АПК да са уредени така нар. възстановителни мерки, ако актът е незаконосъобразен и изпълнен, те не са достатъчна правна мярка за възстановяването на правния ред и създаването на субективно право или задължение за гражданин/организация, в съответствие с КРБ.
В решение №3/2020 г. КС коментира спирането на съдебните производства до произнасянето на КС, но не коментира изрично спирането на административните производства. В диспозитива на РКС №3 се казва: „По отношение на заварените от решението на Конституционния съд неприключени правоотношения и правоотношенията, предмет на висящи съдебни производства, противоконституционният закон не се прилага“. От контекста на мотивите на решението, тълкувани в едно с искането на ВАС по к.д.№12/2019 г. (присъединено към к.д.№5/2019 г.), се извлича принцип, който трябва да се приложи, според нас и за висящите административни производства. Според нас, ако административният орган не е спрял производството по издаване на административния акт при висящо производство пред КС с предмет- противоконституционност на същата законова норма, която се прилага при издаване на акта, то при императивния характер на чл.54, ал.1, т.4 АПК и ако РКС обяви нормата за противоконституционна, ще е налице именно тази „крайна несправедливост“[8] спрямо адресата на акта, коментирана в мотивите на РКС №3/2020 г.
Актът е издаден в грубо нарушение на процесуално правило, което води до издаден акт, който би имал противоположно материалноправно съдържание, тъй като нормата от закона, приложена в нарушение на процеса, е отменена. Следвайки Решението на КС може да се определи и интензитетът на порока – особено съществен, а оттам да се стигне и до извода за съществено нарушение на материалноправното основание за издаване на акта.
С оглед на тази теза, няма да има ограничение във времето за оспорване на този акт. В практиката на ВАС са налице единични случаи, които потвърждават тезата ни, че когато административният орган не е спрял производството по издаване на акта, а е бил уведомен от страната или е узнал служебно за висящо дело пред КС, той следва да го направи. Така е в Определение №10209/2024 г. по адм.д.№8991/2024 г., с което съдът задължава административния орган да спре административното производство на основание чл.54, ал.1, т.4 АПК. Така е в Решение №12046/2020 г. по адм.д.№6485/1019 г., в което предмет е висящо съдебно производство, изходът от което зависи от произнасянето на КС. И в двата съдебни акта се цитира Решение №3/2020 г. на Конституционния съд.
Може да се разсъждава и в посока налице ли е условието от чл.99, ал.1 АПК за възобновяване на административното производство[9], ако административният орган е нарушил нормата за спирането му, и това е довело до материалноправно нарушение. В тази хипотеза допълнителен аргумент е и нарушението на чл.6, ал. 5 от АПК, според който административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. На това основание, административният орган е възможно да е бил и недобросъвестен и да не е спрял производството, а напротив, да издаде акта с прилагане нормата, действала към момента на основание чл.142, ал.1 от АПК, независимо че към този момент тя е оспорена пред КС. Тази хипотеза е от най-голямо значение за актовете, с които се създават задължения за правните субекти. Ако е налице и акт за принудителна административна мярка, е възможно да се твърди и нарушение на ХОПЕС. При тази хипотеза, в зависимост от конкретния казус, би могло да се търси и обезщетение за вреди от издаден административен акт в нарушение на правото на ЕС.
Считаме, че de lege ferenda е удачно добавяне на изрична разпоредба в чл.99 АПК, като основание за възобновяване, аналогична на разпоредбата на т.7, когато с решение на ЕСПЧ е установено нарушение на КЗПЧОС. Предложението ни е основанието да е – „при нарушение на чл.54, ал.1, т.4 АПК, когато с решение на КС е отменен приложеният закон.“
Подчертаваме също, че обсъжданите по-горе правни средства – оспорване на влезлия в сила административен акт с твърдението, че е нищожен и възобновяване на административното производство на основание чл.99, ал.1 АПК зависят от конкретиката на казуса и последващото му тълкуване, доколко е приложимо съответното правно средство.
Особеност представлява изменението на нормата на чл.150, ал.2 от КРБ, според която сезиращият първоинстанционен съд не спира делото, а се произнася, а касационният съд, който се произнася с окончателно решение, е длъжен да спре делото пред него и да изчака произнасянето на КС. В тази връзка е възможно да се разсъждава и по отношение административното производство по издаване на административния акт. Конституцията урежда единствено действията на съответните съдилища в йерархията им, когато се сезира Конституционния съд. Докато нормата на чл.54, ал.1, т.4 от АПК не е относима към съдебните производства, следователно тя не противоречи на Конституцията. Въпреки конкретната липса на противоречие, установяваме, че от приемането на АПК тази норма не се прилага пълноценно от административните органи. Самият факт, че и съдебната практика по въпроса е оскъдна, също е аргумент за игнорирането ѝ от административните органи. Считаме, че прилагането на нормата на чл.54, ал.1, т.4 от АПК следва да е предмет на специално изследване, като се съпоставят няколко принципа, а именно – за бързина и процесуална икономия, на законност, както и за пропорционалност. Тук е и мястото на прогностичните методи с оглед честотата и ефективността на приложението на основанието на т.7 от чл.99, ал.1 от АПК, с оглед и на предложението ни за оптимизиране на тази разпоредба. Идеята има немалко аспекти за съобразяване (напр. възможно ли е органът да прецени спирането при съгласувателни производства и етап от тях, в който започва производството пред КС, или нормата е императивна; следва да се прецени и честотата на производствата занапред пред КС при новата редакция на КРБ) и др.
Вторият въпрос е относно узнаването на факта на сезиране на КС. То може да се реализира или чрез адресата, или служебно, като административният орган трябва да направи проверка единствено в начините на оповестяване за сезиране на КС, които са уредени в Закона за КС и в Правилника за организацията на дейността на КС – публикуване в електронен портал или изрично запитване до КС. Относимите разпоредби от тези актове са обсъждани в практиката на административните съдилища, но във връзка с узнаване от съда. Така в определение №5873 от 23.06.2005 г. по адм. д. №2694/2005 г., 5 чл. с-в на ВАС. Считаме, че разсъжденията на съда може да се приложат и по отношение на узнаването от административния орган, и по отношение на прилагането на чл.54, ал.1, т.4 АПК.
Това узнаване, обаче, от всеки един административен орган, по всяко производство по издаване на административен акт е практически трудно, с оглед изключително големия брой административни органи в страната ни и тяхната натовареност по издаване на индивидуални административни актове.[10] Налице е задължение за узнаване на висящо дело пред КС от страна на всеки един административен орган, което считаме, че не е обезпечено по подходящ начин, с оглед изключителния брой административни органи, на различни нива, от местната и централната власт, както и натовареността с производства по издаване на административни актове, която е ежедневие в дейността на административните органи. В този смисъл изводът ни е, че нормата а чл.54, а.1 т.4 от АПК е необходима, но или по законодателен път, или по оперативен административен начин, трябва да се обезпечи узнаването за висящо дело пред КС, така, че да е леснодостъпно и в същото време този достъп да е навременен за административния орган.
В нашата доктрина Ж. Сталев казва, че „санкцията за държавните органи да изпълнят нормативно задължение се обезпечава чрез атакуемост“.[11]
[1] Лазаров К. Тодоров И. Административен процес, С, 2009,с. 163-164.
[2] Пак там
[3] Пак там
[4] Вж повече Еленков А. и колектив, Систематичен коментар на АПК,С, ИК „Труд и право“, 2013 г., стр. 475.
[5] Еленков Ал. и колектив, цит. съч, стр. 475-476
[6] Пленумът на ВАС поставя пред КС следните въпроси:
„Какво е действието на решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на закон, по отношение на 22 заварени правоотношения и висящи съдебни производства, с оглед разпоредбата на чл.151, ал.2, изр. З от Конституцията на РБ?“
„Какви са правните последици от решенията на Конституционния съд в хипотезата, когато се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт решение на Народното събрание /НС/ или указ на президента?“ и
При какви условия се проявява възстановителното действие на решение на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон, изменящ или отменящ действащ?“
[7] Вж Лазаров К, Тодоров И. , Административно право, Обща част, , С, 2024, стр.237.
[8] Из РКС №3/2020 г.: „Конституционният законодател е въвел балансиращ механизъм за гарантиране на правна сигурност и справедливост. Конституционните разпоредби на чл. 151, ал. 2, изр. трето и чл. 150, ал. 2 имплицитно съдържат идеята, че правилото за действие „занапред“ се прилага, освен ако не води до крайна несправедливост. В крайна сметка правната сигурност не се отнася до релативна стабилност на правния ред, основана на законност, а е сигурност, основана единствено на валиден закон.“
[9] За основанието по ал.1 на чл.99 АПК вж повече Кючуков Л., „Възобновяване на производствата по издаване на индивидуални административни актове, дисертационен труд“, СУ, 2023 г.
[10] Проф. Р. Николова отбелязва статистически и в табличен вариант броя на административните органи в РБългария според отделни критерии (контролни органи и др), видовете административни производства и броя на актовете, в които са уредени, в „Централната администрация на изпълнителната власт на Република България – една нереформирана част от системата на държавния апарат“, Юридическо списание на НБУ, XVIII, 2022г, стр. 12-42
[11] Сталев Ж. „Сила на решенията на Конституционния съд, обявяващи закон за противоконституционен“, стр.17.
21
Коментирайте
Така е.То, затова най-ценните изследвания и становища са в сложните състави или в смесените. И като номинират за Конституционен съд юристи е толкова странно като се затърсят „конституционалисти“- грешна посока. Там казуистиката е многоотраслова.
Това е „прелестта“ на западната школа – един е специлист по болтовете, друг е специалист по гайките, но без специалиста по шайбите не могат да започнат работа. Само че тогава Деса не ставаше нито за съдия, нито за конституционалист – тя е писала, не е чела закони, и тя е писала обикновени закони вместо конституция.
Нито конституцията, нито законите, нито подзаконовите нормативни актове са някакви еклектични конструкции заради условната им красота. Те трябва да имат пряко практическо приложение, и (по възможност) то трябва да носи повече полза, отколкото да нанася вреди.
Както винаги, изключително качествен и практически полезен анализ.
Поздрави на проф. Зиновиева за защитата на „големия“ докторат и пожелания за нови творчески успехи!
Произволно и капризно правораздаване не признава човека.
Съда не обръща внимание на процесуалнте искания –
На първо място по процедура искам съда да спре производството и се обърне към Конституционния съд за тълкуване с решение понятието „достойнство”! Какво представлява, как се придобива и как се губи, с последствията от това? Преамбюла на Конституцията е духа на самата Конституция и тълкувателното решение ще бъде от съществено значение за реда в страната и за производството тук.
Също искампреюдициално да питате Съда на Европа как да ползвате процедурите по справедливост!
Предложената тема не е никак маловажна и може да се търси аналогия с последиците от прилагането на нормативни административни актове, тъй като, споменатата преюдициалност е „най-малкото общо кратно“ на двете хипотези по т.4 и т.5 на чл.54 от АПК, а разликата се състои единствено в йерархичното разположение на релевантните разпоредби – в (под)законово властническо волеизявление, което води до (контра)съждението, че в контекста на обуславящия интензитета на същественото процесуално нарушение, а именно естеството на отмененото правило, предмет на въпросната казуистика може да бъде регулация, задаваща на първо място компетентност на органа (закрепена задължително в закон), така или иначе подлежаща на безсрочен… Покажи целия коментар »
Казано по-просто, кумулацията на материален и предпоставящия го процесуален пророк, не превръща първия в по-сериозен до степен, че да се квалифицира като съществен, защото тежестта му зависи от материалната норма, която е с по-голяма маса и го „поглъща“, а противното си е чисто шиканиране на производството и отъждествяване на истински нищожен акт с такъв с по-нисък интензитет на дефектност, респективно необосновано предоставяне на право за безсрочно обжалване, което не би било налице за акт с идентично основание, но ако КС не беше сезиран.
*не превръща втория
Опа и тук имаме още само едно изречение изпълнено със судански безсмислени и противоречащи си значения
Боже , какво е направило Правото с теб ?
Печелиш Гинес за най дълго и безсмислено изречение.
Харесва ми, че е обърнато специално внимание на аспектите за съобразяване.
Полезно! Не съм и очаквал друго от авторката.
Компетентно мнение. Няма изненади
Чудесен анализ
Относно възобновяването съм съгласен, че решението е редно да се взема от административния орган.
И на мен така ми се струва
Толкова ти е капацитета
Написаното е на доста разбираем език. И информацията безспорно е полезна.
Блестяща както винаги! Време беше да се обърне по-сериозно внимание на усложненията в тълкуването.
Много добър анализ
Трябва да обединим правните науки – един мисли за Конституция – друг за Административно, трети за Търговско Право – Четвърти – за дето се вика за онова – забутаното – как се вика – Облигационното Право.
На Конференция – на Рим ни присъдиха отличие за най-изящната словесност.