Европейската и националната правна уредба на отпадъците
Управлението на отпадъците трябва да се разглежда в по-широкия контекст на политиката на Европейския съюз по опазване на околната среда, синтезирана в чл.191-193 от Договора за функционирането на ЕС (“ДФЕС”). Тя се основава на принципите на предпазливостта и превенцията, приоритетното отстраняване при източника на замърсяването на околната среда и „замърсителят плаща“. Проявление на последния е и разширената отговорност на производителя по чл.8 от Рамковата директива за отпадъците (“РДО“)[1]. Общите принципи на екологичното право, допълнени с тези на самодостатъчност и близост (чл.16 РДО), са изцяло приложими при управлението на отпадъците. Тяхната важност е многократно подчертавана в постоянната практика на Съда на ЕС[2].
Адекватното управление на отпадъците цели да предотврати негативното им въздействие върху природата и човешкото здраве. От друга страна, отпадъците следва да бъдат ценени и като ресурс. Този подход е ключов за изграждането на кръгова икономика, т.е. предотвратяване на акумулирането на отпадъци, като по отношение на неизбежните такива се подобряват възможностите за повторна употреба, рециклиране и оползотворяване на ресурси и/или енергия[3].
Наистина, това е област, в която се сблъскват различни (често противоположни) ценности. Намирането на баланс между желаното високо ниво на защита на човешкото здраве и околната среда и потенциално засегнатите социални и икономически интереси е трудно. Ето защо мерките за постигане на поставените цели следва винаги да са пропорционални.
Правните норми играят водеща роля измежду средствата за подсигуряване на ефективно управление на отпадъците. И правото на ЕС, и националното право установяват множество изисквания за идентификация, складиране, превозване, обработка, проследяване, отчитане, лицензиране, регистрация, контрол, стандарти и тарифи, правила за разпределение на отговорността и санкции.
Действащата РДО (Директива 2008/98/ЕС на Европейския Парламент и на Съвета относно отпадъците и за отмяна на определени директиви) дава определение за „отпадък“, по същество непроменено спрямо предходните директиви в тази област. Все пак две важни нови разпоредби прецизират обхвата ѝ, чрез разграничението между отпадък и страничен продукт (чл.5) и чрез въвеждането на правила за признаване на статус „край на отпадъка“ (чл.6).
Множество други актове на ЕС препращат към дефиницията на РДО за „отпадък“, напр. Директива на Европейския Парламент и на Съвета относно опаковките и отпадъците от опаковки (94/62/EC), Директива на Съвета относно депонирането на отпадъци (1999/31/EC), Директива на Европейския Парламент и на Съвета относно излезлите от употреба превозни средства (2000/53/EC), Директива на Европейския Парламент и на Съвета относно отпадъците от електрическо и електронно оборудване (2012/19/EC) и др.
В зависимост от предмета и обхвата им, техните правила могат да заместват (като lex specialis) или да се прилагат заедно с нормите на РДО.
Съществуват и нормативни актове, които изключват „отпадъците“ от своя обхват, напр. Регламент №1907/2006 на Европейския Парламент и на Съвета относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали.
И накрая, самата РДО изключва някои видове отпадъци от своя обсег на действие (вж. чл.2, ал.2 и 3). Изключението е валидно, доколкото други норми осигуряват еквивалентно ниво на защита на ценностите, които РДО брани[4].
Наличието на толкова актове, някои от които с взаимно изключващ се обхват, а други – припокриващи и допълващи се, може да създаде объркване.
Адресати на РДО са преди всичко държавите-членки, които трябва да я пренесат в национална си политика и законодателство. Те се ползват от определена степен на дискреция, но в определени граници. Както се изтъква в решението на СЕС по делото Prato Nevoso: “Трябва да се гарантира, че нормите – предмет на основното производство, не представляват пречка за постигане на целите, поставени от директива 2008/98” (мотиви в подобен смисъл се съдържат и в Porr Bau и Tallinna Vesi).
В темпорално отношение нормите на РДО, като и на всеки друг акт на Съюза, в който не е изрично предвидено друго, “… се прилагат от влизане в сила на новия нормативен акт, …незабавно и по отношение на бъдещите последици от заварено правоотношение, възникнало при действието на стар закон, както и към новите правоотношения” (вж. Azienda Municipale)[5].
Разбира се, евентуално наложените при транспониране на новите норми в националното законодателство ревизирани условия не бива да налагат непропорционална тежест или да създават неравенство между засегнатите лица, чиито права произтичат от заварени индивидуални административни актове[6].
Проблемът с изясняване на приложимата към даден случай правна норма допълнително се утежнява именно от наличието на национални нормативни актове, които пренасят правото на ЕС и го доразвиват. Материята е регулирана освен на законово равнище, с многобройни национални и общински наредби. Следователно се налага да се съобразяват сложните съотношения между международни и национални, законови и подзаконови, общи и специални норми.
При всички случаи, ефективното прилагане на законодателството в областта на управление на отпадъците (а и не само[7]) зависи в най-голяма степен от правилното разбиране на самия термин “отпадък”. За съжаление обаче, съществува неяснота относно значението му:
Според чл.3, т.1 РДО, “отпадък е всяко вещество или предмет, от който притежателят се освобождава, или възнамерява да се освободи, или е длъжен да се освободи”.
Притежателят е причинителят на отпадъка или физическото или юридическо лице, в чието владение се намира той (така и §1, т.17 и 29 от ДР на ЗУО). Това е въпрос на фактическа власт и притежателят не съвпада непременно със собственика. „Притежание“ не е легален термин по нашето право и на български език като че ли той навява (в случая – неправилни) асоциации с правото на собственост[8]. В законите се среща във връзка не с вещни, а с други права – „притежание“ на удостоверение, свидетелство, патент, лицензия. Смисълът на английската дума possession, употребена в РДО, може да варира от possession in fact, свързвана с чисто фактическа власт върху дадена вещ (сравн. чл.68 ЗС), до legal possession – контрол на някакво правно основание.
За да се заключи дали дадено вещество или предмет е отпадък, следва да се обмислят и претеглят редица фактори, например: дали веществото/предметът са тежест за притежателя – ненужни, дефектни и прочее; сигурно ли е, че в бъдеще ще се употребят за целите, за които са първоначално замислени; имат ли някаква икономическа стойност; как борави с тях притежателят – пакетиране, съхранение, превоз; дали веществото/предметът се предават за рециклиране или за някакъв вид унищожаване; дали общоприето на тях се гледа като на отпадък; включени ли са в т.нар. Списък на отпадъците[9]; дали не са замърсени или с неясен състав; условията на съществуващи договори между настоящия притежател и евентуален приобретател.
Няма решаващ критерий (или набор от критерии), които да обусловят резултата от подобна преценка. Всяко вещество, респ. предмет, може да бъде квалифицирано като отпадък при дадени обстоятелства.
Само по себе си изброяването на веществото или предмета в Списъка на отпадъците, не ги превръща в отпадък. Това важи и за предаването им за оползотворяване или обезвреждане (Приложения I и II към РДО).
Интересно е, че съответното вещество/предмет може да има и положителна икономическа стойност (напр. скрап от метали). Концепцията за отпадъците не изключва обекти, срещу които може да се получи цена. В противен случай би било лесно да се уговорят номинални плащания и да се избегнат регулаторните ограничения. Все пак, ако те имат отрицателна стойност (напр. не само не са от полза за притежателя си, но той трябва да понася разноски за съхранението им), това е индиция за икономическа тежест и от там – за потенциален „отпадък“.
В реш. №13287/31.10.2018г. по адм. д. №7147/2018г., I отд. на ВАС[10] сполучливо се сочи, че „от дефиницията за отпадък по ЗУО не следва, че това е вещество или предмет без потребителски свойства“.
Фактът, че отпадъците могат да имат положителна икономическа стойност, личи и от РКС №11/10.07.2014г. по к. д. №2/2013г., с което е отменена чл.39, ал.3 ЗУО в частта си „безвъзмездно за всяка от страните“ поради противоречие с чл.17, ал.1 изр.1 и ал.3 от Конституцията.
Терминът “освобождава се” обозначава действия на притежателя, който губи фактическа власт върху веществото/предмета. Освобождаването може да е и несъзнателно (неволно разпръснати предмети, разлято вещество).
Най-спорният елемент от определението е свързан с намерението на притежателя спрямо веществото/предмета. Постоянната практика на СЕС е в смисъл, че за намеренията на притежателя следва да се съди по неговите действия, в светлината на целите на РДО и в контекста на всички факти и обстоятелства. Ето защо се приема, че това е един „обективен тест“. Държавите-членки са свободни да уредят реда и способите за доказване на намеренията на притежателя, стига да не се засяга ефективността на РДО.
И така, практиката на СЕС води до заключение: Дали някой се освобождава от вещество/предмет трябва да се реши във всеки отделен случай, като се отчитат всички факти и обстоятелства и се държи сметка за целите на РДО.
Например, в решението си по Tronex[11], СЕС се произнася по преюдициално запитване в рамките на наказателно производство срещу Tronex, обвинено в организация на корабен превоз (без нотификация или одобрение) в нарушение на Регламент (EC) No 1013/2006. Товарът се състои от електроуреди, някои от които – дефектни, а други – вероятно не. СЕС подчертава, “… терминът “освобождавам се” и от там – понятието за “отпадък” по смисъла на чл.3, ал.1 от директива 2008/98, не могат да се тълкуват стеснително”. И утвърждава: “за наличието на “отпадък” по смисъла на директива 2008/98 трябва да се съди с оглед на всички обстоятелства, като се отчита целта на тази директива и необходимостта да се гарантира ефективното ѝ приложение”[12].
Чл.5, ал.1 РДО уточнява кога остатъкът е „отпадък“ и кога на него може да се гледа като на „страничен продукт“[13].
Страничният продукт е вещество или предмет, резултат от производствен процес, основната цел на който не е неговото създаване, който отговаря кумулативно на следните условия:
- По-нататъшната употреба на веществото или предмета е сигурна;
- Веществото/предметът могат да се използват пряко, без последваща обработка, различна от обичайната промишлена практика;
- Веществото или предметът са произведени като неразделна част от производствен процес;
- По-нататъшната употреба е законна, т.е. веществото или предметът отговарят на всички съответни продуктови, екологични с свързани със защитата на човешкото здраве изисквания, съобразени с конкретната им употреба, и няма да доведат до цялостно вредно въздействие върху околната среда или човешкото здраве.
За да се оцени дали последващата употреба на веществото/предмета е сигурна, трябва да се анализира например: дали те могат да обслужват определена цел, дали с тях се процедира по такъв начин, че да останат годни, каква е икономическата им стойност, съществуват ли утвърден пазар, договори, търговска кореспонденция или други доказателства за наличието на търсене[14].
И тук преценката се прави за всеки отделен случай, в светлината на всички факти и обстоятелства и с оглед целите на РДО и необходимостта да се подсигури нейното ефективно приложение.
В практиката на СЕС могат да се открият допълнителни насоки. В решението по Porr Bau се подчертава: “Ако материалите не се доставят незабавно, е уместно да се позволи временното им складиране за разумен период… но този период все пак не бива да надвишава необходимото, така щото съответното предприятие да изпълни договорните си задължения” (вж. и Sappi и Tronex).
В съответствие с въведената от чл.4 РДО йерархия на отпадъците, след като дадено вещество или предмет се превърне в отпадък, следва да се опита – ако е възможно – то да бъде възстановено до статус „край на отпадъка“.
Чл.6 РДО предвижда, че даден отпадък престава да има това качество по смисъла на т.1 на чл.3, когато е преминал през възстановителна операция (напр. рециклиране) и отговаря (кумулативно) на следните условия:
- Съществува обичайна практика за използване на веществото или предмета за конкретни цели;
- За това вещество или предмет съществува пазар или търсене;
- Веществото или предметът отговарят на техническите изисквания за конкретните цели, и са в съответствие със съществуващите закони и стандарти, приложими към продуктите; и
- Употребата на веществото или предмета няма да доведе до цялостно вредно въздействие върху околната среда или човешкото здраве.
Важно уточнение се съдържа в решението на СЕС по делото Prato Nevoso: “фактът, че … при покриване на определени критерии, даден отпадък престава да бъде такъв с оглед ползването за определени цели, не означава непременно, че той губи качеството „отпадък“ за други цели”.
Според ал.4 на чл.6 РДО, ако критерии за достигане на статус „край на отпадъка“ не са били утвърдени за дадени вещества/продукти, държавите-членки могат да решават сами въпроса във всеки конкретен случай, като съобразяват и указанията, съдържащи се в практиката на СЕС. Общи съюзни критерии са въведени, например, за железен, стоманен и алуминиев скрап (регламент на Съвета (EU) 333/2011), за стъклени трошки (регламент на Комисията (EC) 1179/2012) и за меден скрап (регламент на Комисията 715/2013).
Националните органи на държавите-членки имат широки права да уредят въпроса за всички други отпадъци (или категории отпадъци) – било посредством нормативен акт (както в момента предвижда чл.5, ал.2 ЗУО), било чрез индивидуални административни актове. Правната природа на националните мерки не е ограничена, стига да не осуетяват ефективното приложение на РДО.
В решението си по Tallinna Vesi, СЕС напомня: “…държавата-членка може и да заеме позицията, че даден отпадък не може да престане да бъде отпадък и да се въздържи от приемането на норми, засягащи неговия статус „край на отпадъка“. Подобни разсъждения се съдържат и в Prato Nevoso: “…държавата-членка може да реши – като вземе предвид всички относими фактори и най-актуалните научни познания – да не възприеме (по отношение определени видове отпадъци) нито критерии, нито пък възможност за издаване на индивидуални решения, признаващи статус „край на отпадъка“.
Ако се обърне внимание на мотивите на голяма част от решенията на СЕС, проличава тенденция компетентните национални органи да избират при колебание най-рестриктивните възможни квалификации и режими:
- Когато се касае за съвкупност от предмети, разглеждат цялото като „отпадък“, без да разграничават отделните елементи (вж. Tronex);
- Доказателствената тежест относно качествата на веществото/предмета често се прехвърля върху притежателя му (вж. Tronex);
- В някои случаи признаването, че вещество/предмет не е отпадък, се обуславя от изпълнението на допълнителни, ирелевантни от гледна точка на екологичните норми изисквания (вж. Porr Bau).
Тази строгост може донякъде да бъде обяснена с принципа на предпазливостта и с важността на охраняваните ценности. Но принципът на пропорционалност предполага концепцията за отпадъците да не се тълкува нито стеснително, нито разширително.
СЕС добре отчита нуждата от баланс. В решението по Tronex се поддържа, че сам по себе си фактът, че товарът съдържа електроуреди, които са отпадък, не означава, че всички електроуреди в този товар са отпадък.
По делото Porr Bau, ограничителните, и в същото време – ирелевантни за опазване на околната среда – изисквания на националното право, са обявени от СЕС за препятстващи ефективното приложение на РДО.
За щастие и българските съдилища се противопоставят на подобен уклон.
В реш. №1132/30.01.2017 г., V отд. на ВАС[15], се изтъква: „Доводът на касатора, че собственикът на автомобила следва да представи доказателства, че превозното средство е технически изправно, е неоснователен. В случая административният орган има задължението съгласно чл.170, ал.1 от АПК да установи фактическите основания за издаване на акта, които включват установяване на обстоятелствата за определяне на автомобила като излязло от употреба МПС, а това по делото не е направено“.
Така и в реш. №1463/11.02.2016 г., I отд. на ВАС[16], правилно се поддържа: „Административният съд неправилно е приложил правилата за разпределение на доказателствената тежест. Не за жалбоподателя е бремето да докаже функционалната годност на купения от „Солвей Соди“ АД силов трансформатор, а за администрацията е обвързаността да установи, че този актив има характеристиките на производствен отпадък или на отпадък от черни или цветни метали“.
В заключение, възприетият подход преценката за наличие на „отпадък“ да се извършва с фокус върху конкретния случай позволява гъвкавост и отчитане на всички релевантни обстоятелства. Струва ни се обаче, че той създава и несигурност у участниците в сектора как компетентните органи биха окачествили дадена ситуация.
[1] Вж. и чл.13-18 от българския Закон за управление на отпадъците („ЗУО“).
[2] Напр. в решението си по делото Prato Nevoso (реш. от 25.10.2019, дело C-212/18, Prato Nevoso Termo), СЕС се позовава на принципа на предпазливостта, а в това по делото Azienda Municipale (реш. от 14.05. 2020, дело C-15/1, Azienda Municipale Ambiente SpA) – на принципа „замърсителят плаща“.
[3] Примери за вниманието, което СЕС отделя на изграждането на кръгова икономика като приоритетна цел на ЕС могат да бъдат открити напр. в решенията по Porr Bau (реш. от 17.11.2022, дело C-238/21, Porr Bau GmbH), Sappi (реш. от 14.10.2020, дело C-629/19, Sappi Austria Produktions-GmbH & Co. KG) и Tallinna Vesi (реш. от 28.03.2019, дело C-60/18, Tallinna Vesi AS).
[4] Вж. Sappi, както и реш. от 10.05.2007 по дело C-252/05, Thames Water Utilities.
[5] Така и реш. от 26.03.2015, дело C-596/13, Commission v. Moravia Gas Storage; отн. преходна дерогация за привеждане на площадки в съответствие с нови нормативни изисквания, вж. и реш. от 25.02.2016 по дело C-454/14, Commission v. Spain, както и реш. от 09.04.2014 по дело C-225/13, Ville dÓttignies-Louvain-la-Neuve and others.
[6] В тази насока интерес представляват мотивите, с които в РКС №3/21.03.2012г. са отменени чл.13, ал.3, изр.1 и чл.54, ал.2, изр.1 ЗУО.
[7] Терминът се среща напр. и в НК, във връзка с данъчното облагане – напр. в ЗДДС, ЗМДТ, често и във връзка с налагането на ПАМ или административни наказания.
[8] Интересно е реш. №8339/06.07.2016г. по адм. д. №7897/2015г., V отд. на ВАС – местно компетентната РИОСВ е издала предписание на собственика на складове, в които се намират отпадъци, изоставени от предишен наемател и спорът е дали собственикът на складовете е във владение на тези вещи и може ли да му бъде вменена отговорност за тяхното обезвреждане или оползотворяване.
[9] Приет с решение на Европейската комисия 2000/532/ЕС.
[10] Обжалван е РА поради отречено право на данъчен кредит по ЗДДС.
[11] Реш. от 04.07.2019, дело C-624/17, Tronex BV.
[12] Вж. в този смисъл и реш. от 12.12.2013, дело C-241 и 242/12, Shell Netherland.
[13] Вж. и чл.4, ал.1 ЗУО, както и реш. от 24.06.2008, дело С-188/07, Commune de Mesquer.
[14] Вж. реш. от 03.10.2013, дело С-113/12, Brady.
[15] Обжалвана заповед за принудително преместване на излязло от употреба МПС.
[16] Обжалван РА.
22
Коментирайте
Интересно!
Ми много приличен анализ с доста съдебна практика – и на СЕС и на ВАС. Изясниха ми се доста неща. В България не се дооценява колко важни са проблемите с боклука и отпадъците. Затова сме се и задръстили с мръсотия, а отпадъците не се използват.
Магазинът пред нас – а е огромен, не толкова като размер – но като клиентела, се освобождава от отпадъци – без да ги сортира – кашони в контейнера – обикновеният, вместо да ги складира на разделните – цветните кофи. Дали са те – не знам. постоянно се хвърлят и талашитени мебели, нещо ужасно, не минава и ден – без някой да остави нещо. Верно е проблем – взимайки предвид, че – повечето магазини са с крайна каса и – ако искаш нещо от витрина – задължително ти го опаковат – малко е разточително. И не е до цената – а… Покажи целия коментар »
Живял съм в страна, където сортирането бе превърнато в религия. Япония. Всеки задължително си събираше пластмасите и ги поставяше добре измити в специални найлонови пликове. И ги надписваше с името си. Ако в завода за отпадъци откриеха плик с недобре измити бутилки, той се връщаше на мястото и се поставяше табела с името на нарушителя и това че е нарушил божията заповед на завода за буклуци. Ами трябва да се каже че като дълготраен ефект броя на раковите случаи свързани с тези отпадъци в тези райони на Япония е по-голям от северните острови, които сортират горе долу колкото в Камчатка,… Покажи целия коментар »
https://www.lawnotes4u.in/difference-between-ownership-and-possession-jurisprudence/
Ще ме извиняват, ама possession може да се превежда буквално като притежание, но от юридическа гледна точка като термин си е баш владение, или физическа власт върху дадена вещ.
Бухалче, ти и на боклука ли кацна, чедо?! Или само езикови бележки?
Правото е немислимо без прецизност на езика, уважаеми – все едно да изучаваш физика, но да не отбираш от математика.
#бухалътпоназнайваанглийскиинеядедоматитесколците
Няма смисъл да обясняваш.
„По-добре върху боклука, отколкото част от него.“
Проскубания бухал
Тази статия ми напомни за неслучващия се завод за боклук в София. Нищо не се чува от новите управляващи по тази тема. Дори и дали ще го оставят в ТЕЦ-София, демек в града. Толкоз за българската политика за отпадъци, която е политика на боклуци
Къде си се разбързал, чакай АССГ да се изкаже това ли е кметът. Червената Ваня ако спечели, ще го изгради с трудова повинност на жълтопаветници
Що, какво й е на Ваня – напротив, редко попадение, почна от нулата и – набра преднина.
Кашпировски и останалите – си мислеха – че са победители по право.
„Пръв по време – пръв по право“.
Този проблем е от доста години и така и не се намери решение.
Трябва да се намалят опаковките – освен това – нищо лично няма да се направи солен данък смет за високо ниво на боклук. Например – аз като адвокатска кантора, не генерирам боклук – по простата причина – че не мога да изхвърлям документи, всичко се събира по мазета и вилни тавани и общо взето не се унищожава, е – сега – молба за внасяне на държавна такса, не е нужна – липсва ценност. Следователно – съм със „Зелен“ сертификат на вредност. Обаче – хранителните магазини излъчват много боклук. Средновековна Англия са имали проблем с биологичните отпадъци, описвано е – каква… Покажи целия коментар »
Образователно четиво, компетентно и ясно написано и с относима практика
Как доказваш, че нещо е боклук?! Когато е остатък от даден производствен процес, това не го прави автоматично за боклука. Доста сложен въпрос.
Да се оправя административният орган, нали така
Завод за минерални води – хвърля отпадък, трови рибата в реката.
Рекламният слоган е – „Извор на живот“. Проблемът е сериозен.
Избиха и пъстървата, както и да е.
По бунищата на селата е – грозна картина, тям нямат сметоизвозване в този смисъл – и – който прави ремонти – всичко на ливадата.
Но – юридически – е хубаво да няма административен произвол, статията очертава вероятности, при които – без да си виновен за амортизацията – да те таксуват.
Признавам, че тази тема е напълно непозната за мен, но от прочетеното става ясно, че уредбата е common sense, което не може да се каже за други от „новите“ материи
Като си тръгнал на английски, гаче ли нямаме български… One man’s trash is another man’s cum up
Не не ми стана ясно: отпадък или не е това, което изхвърля овцата като яде? Аз мислех че е тор. И за краеите същото. Но някои казват че кравите, за разлика от свинете много замърсявали и предизвиквали парникови ефекти, макар че не виждам някаква полза от тях в парниците. Виж, ефекта против раундъпа е явен. Разграждат го така, че Монсанто направо ще ги изтрепе всичките ако може. Макар че там казват че отпадъци от същия вид от хора били даже по-добри. И интересно дали самия раундъп е отпадък или мана небесна. Аз си мисля че за хората си е не… Покажи целия коментар »