Държавата възкреси погасени по давност задължения за емисионни квоти в увреда на бизнеса
Авторът
Мария Дерелиева е юрист и докторант по административно право в Пловдивския университет „Паисий Хилендарски“. Участвала е в работната група по изменения и допълнения на Административнопроцесуалния кодекс, приети през септември 2018 г.
Признат професионалист от международния независим правен справочник Chambers and Partners в сферата на процесуалното представителство за периода 2020-2024 г., както и от независимия правен справочник Legal 500 в областта на медицинското право.
В началото на септември т. г. държавата чрез поредица от писма на Изпълнителната агенция по околна среда (ИАОС) възкреси погасени по давност задължения за предаване на квоти за емисии и по този начин лиши българските участници в Европейската схема за търговия с емисии от безплатно разпределените им за 2024 г. квоти. Тази ситуация може да доведе и до фалити на предприятия или спиране на дейността им за неопределено време.
1. Схемата на Европейския съюз за търговия с емисии (Схемата, СТЕ на ЕС) е една от ключовите политики за смекчаване на последиците от изменение на климата и представлява първият пазар на въглеродни емисии в света[1]. През 2021 г. Схемата навлезе с нова нормативна рамка на ЕС в своята Четвърта фаза (2021 – 2030 г.), в която са включени и български участници – оператори на инсталации, притежаващи разрешително за емисии на парникови газове[2]. Емисионните квоти са инструмент, търгуем на пазара и представляват имуществени права[3] – права за отделяне на един тон еквивалент на въглероден диоксид в рамките на определен период, за който са валидни за целите на Схемата и могат да бъдат прехвърляни.
Непосредствено преди законовия срок – до 30 септември, за предаване на определен брой квоти, равняващи се на общото количество емисии, отделени от инсталациите през предходната година, изпълнителният директор на Изпълнителната агенция по околна среда (ИАОС) изпрати писма до редица оператори в енергоемките индустрии (циментни, стъкларски и керамични заводи и др.), с които ги уведоми, че функционалността на регистъра не допуска да им се разпределят безплатните квоти за 2024 г. Като фактическо основание на отказите за разпределяне на безплатните квоти по партидите на съответните оператори изпълнителният директор посочва стари и погасени по давност задължения за предаване на квоти от Трета фаза (2013 – 2020 г.) или дори от Втора фаза (2008 – 2012 г.), които променят регистърния статус за съответствие на оператора (от статус „А“ в статус „В“).
От цитираните по-горе легални дефиниции на емисионните квоти следва, че те представляват специфични, оценими в пари права и всяко волеизявление на административен орган за разпределението/отпускането им или отказ от отпускането им на определено лице (каквито безспорно са разпратените писма от ИАОС), има характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК.
Това съвсем не е първият подобен случай. През 2019 г. държавата чрез поредица от писма на директор на дирекция от Министерство на енергетиката уведоми отделни електроенергийни производители, че намалява броя им безплатни квоти, като коригира референтната им стойност. По този начин бяха обезценени инвестициите, извършени от енергийните производители за модернизация на инсталациите им с цел ограничаване на емисиите. Писмата отново бяха издадени непосредствено преди крайния срок – тогава нормативно установеният срок за предаване на квоти беше до 31 април. Това принуди операторите спешно да закупят квоти на завишени борсови цени под страх от административнонаказателна отговорност по чл. 76 ЗОИК.
Подобна административна практика грубо наруши принципите за правна сигурност и за защита на оправданите правни очаквания, като изненада българските участници в Европейската схема и ги принуди да действат при неизгодни условия, без преимуществото да плануват пазарното си поведение. Впоследствие Върховният административен съд[4] потвърди нищожността на писмата от 2019 г. като актове, издадени при липса на компетентност и изцяло лишени от материално-правни предпоставки за издаването им. Производителите, от своя страна, заведоха и спечелиха дела по реда на ЗОДОВ, за да бъдат обезщетени за претърпените от тях имуществени вреди в големи размери.
2. Съществено в случая е обстоятелството, че всички администрирани от България участници са включени в националната таблица за разпределение на безплатни квоти, изготвена по реда на чл. 43, ал. 7 ЗОИК от министъра на околната среда и водите и подадена до Европейската комисия. Таблицата съставлява съвкупност от индивидуални административни актове, изразени в общ документ. След като влезе в сила, всеки отделен индивидуален административен акт, включен в него, може да бъде изменен само при наличието на строго изброени в закона условия, които не могат да бъдат тълкувани разширително (чл. 99 и сл. АПК). В противен случай сериозно биха били застрашени законността и правната сигурност.
В случая с писмата на ИАОС, лишаващи операторите от безплатни квоти, не са налице предпоставките за възобновяване на административното производство, в частност не са настъпили или открити нови обстоятелства, които да не са били известни на компетентния орган при приемане на действащата таблица. Приемането на нов закон[5], особено пък такъв, на който не е придадено изрично обратно действие, не е основание за преразглеждането на стабилен административен акт. Липсва правно основание за подобно преразглеждане, не са проведени и надлежни производства, в рамките на които да се даде възможност на засегнатите лица да дадат своите обяснения и възражения. Съдът на ЕС последователно налага правилото, че облагоприятстващите законосъобразни актове обвързват администрацията, която по принцип не може сама да ги отмени[6].
3. Проблемът се задълбочава от това, че държавата се опитва да почерпи права от собственото си бездействие. Изискването квоти да се разпределят само в полза на оператори на инсталации с показател на съответствието по партидата „А“, на което се базират спорните писма на ИАОС, не е съществувало при съставяне на националната таблица. То е ново, допълнително материалноправно условие, което се регламентира с цитирания в писмата делегиран регламент (ЕС) 2023/2904 на Комисията. Освен че нямат обратно действие, нормите на делегиран регламент (ЕС) 2023/2904 не са въведени във вътрешното право (вж. чл.43-47 ЗОИК и подзаконовите нормативни актове по приложението му). Те не просто не са възпроизведени в приложимия български закон, но и липсва дори препратка към тях. Наистина, регламентите имат пряко действие в държавите-членки на ЕС и приоритет спрямо вътрешното им право, но това важи, доколкото частни лица се позовават на тях в защита на свои права срещу държавата или – в определени случаи – срещу други частни лица. Държавата не може да претендира срещу частни лица да изпълнят задължения, произтичащи от регламентите, които е бездействала и не е въвела своевременно, така че действащите национални закони им противоречат. Още повече, че в чл.48 от делегиран регламент (ЕС) 2019/1122, изменен с делегиран регламент (EC) 2023/2904, не е формулирано ясно, безусловно и недвусмислено задължение, адресирано към операторите, в отношенията си с които ИАОС се опитва да го използва.
4. От началото на администриране на националния регистър никога не е отказвано разпределение на безплатни квоти на българските участници въз основа на регистърния им показател за съответствие. Новата функционалност на регистъра е въведена по всяка вероятност във връзка с правилото за валидност на квотите. По-точно, квотите, получени за Третата фаза са с безсрочна валидност, поради което могат да бъдат използвани и за изпълнение на задълженията през Четвъртата фаза, но не и обратното. Тоест квотите от Четвъртата фаза не могат да бъдат използвани за изпълнения на стари задължения. Погасените по давност задължения за подаване на квоти от стари периоди не са били основание да се откаже разпределение на безплатните квоти на участниците за предходните години и от настоящата Четвърта фаза на СТЕ. Чрез една регистърна функционалност администрацията се домогва да пререши въпрос, разрешен със стабилен благоприятстващ административен акт. Нарушен е принципът на правната сигурност и оправданите правни очаквания на операторите. Българската администрация е поела недвусмислен ангажимент, изразен в националната таблица – операторите са включени поименно в него и за всяка последователна година е посочен броят безплатни квоти, които им се полагат. В правовата държава практиката на административните органи трябва да е последователна и предвидима. Административният орган е обвързан от нея, например при наличието на серия от последователни актове, които касаят едно и също лице.
5. С горните действия на държавата българските оператори от енергоемката индустрия са изправени пред нелеко предизвикателство. Голяма част от тях ще са принудени да закупят необходимите им квоти, за да изпълнят текущите си задължения за предаването им, със срок до 30 септември, вместо да използват безплатните квоти. Иначе ги грози сериозна имуществена санкция – 200 лв. за всеки тон еквивалент въглероден диоксид, за който операторът не е предал квоти (например при 10 000 квоти санкцията би била 2 млн. лева).
Търгуването с квоти по-малко от месец преди крайния нормативно установен срок определено не е било предвидено от тях и ги поставя в неизгодна пазарна позиция. Очевидно ще придобият квотите на високи борсови цени. Нещо повече, предприятията ще следва незабавно да предприемат съдебни мерки за защита на накърнените им права и интереси чрез обжалване на увреждащите ги актове под заплаха партидите им в регистъра да останат блокирани през цялата Четвърта фаза.
Докато не се заличат данните в регистъра за погасените по давност задължения от предходните фази, операторите са изправени пред трудния избор – или да платят за квоти за покриване на погасени по давност задължения, или да не получат безплатните квоти за всяка една от следващите години на Четвъртата фаза. Дали ще успеят до 30 септември на следващата година, или при продължаващи съдебни дела индустрията ще трупа имуществени вреди, които впоследствие да търси ведно с лихвите от държавата? Тази ситуация може да доведе и до фалити на предприятия или спиране на дейността им за неопределено време.
Изход от ситуацията, разбира се има – администрацията да оттегли незаконосъобразните си писма и да заличи некоректните данни за погасени по давност задължения в регистъра. Изпълнителният директор на ИАОС може да стори това по реда на чл. 99 АПК поради изложените по-горе нарушения на изисквания за законосъобразност на писмата, в случай че същите не са обжалвани. В случай че писмата се обжалват от операторите, административният орган може да ги оттегли при всяко положение на делото. Така ще се отблокират партидите на операторите и същите ще получат полагащите им се безплатни квоти за 2024 г. и занапред през идващите години от Четвърта фаза.
[1] Специален доклад на Европейската сметна палата № 18/2020 https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/emissions-trading-system-18-2020/bg/
[2] Предприятия в енергоемките производства, авиационни оператори и енергийни производителии др.
[3] Съгласно чл. 40, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 389/2013 г. от 02.05.2013 г. на Европейската комисия и параграф 1, т. 26 от ДР на Закона за ограничаване изменението на климата (ЗОИК)
[4] Вж. реш. № 1460 от 04.02.2021 г. по адм. д. № 9341/2020 г.
[5] Напр. делегиран регламент (ЕС) 2023/2904 на Комисията, на който ще се спрем по-долу.
[6] Вж. напр. Algera v. Common Assembly, cases 7/56, 3-7/57 (1957) ECR 39, Verli-Wallace v. Commission, case 159/82 (1983) ECR 2711, Lagardére SCA and Canal + SA v. Commission, case T-251/00 (2002) ECR II-4825; Henri de Compte v. EP, case C-90/95 (1997) ECR I-1999.
23
Коментирайте
Чудесна статия. Лоби или не, както пишат по-долу – кое точно не е казано както си е? Държавата бездейства, когато може да си събере приндително вземанията, а след погасяването им по давност се опитва да извие ръцете на производителите. От позицията на правото и предвид анализа на автора, тези действия са незаконосъобразни. Ако за администрацията този изход е несправедлив – да не е спала/ свободна е да посети НС за някоя поправка.
И впрочем, това поведение на администрацията се проектира и в други отрасли, при програмите на ЕС например. Така че тези дела идват и за да дисциплинират администрациятра. Гарантирам ви, че ако им паднат актовете, следващият път ще побързат да си съберат вземанията.
„1. Схемата на Европейския съюз за търговия с емисии …“
Б-я добива въглища, макетата ги копуват и произвеждат ток, ние купуваме този ток от макетата…
Аналогично на изискванията на ЕК за пестицидите – не се чудете що купуваме турски, македонски и сръбски продукти.
Което не значи, че трябва да се преориентираме. Просто трябва да си подредим къщичката. Щото другаде бардака е по-голям.
Ами пак няКОИ се правят на тарикати. Погасено било по давност ала-бала… Значи въртели далавери, не плащали, когато е трябвало, сега се натискат за безплатни квоти, при положение, че инсталациите им не отговарят на новите изисквания. Аман от мошеници в тази държава, както и от идиоти, които да им присъждат обезщетения по ЗОДОВ за сметка на целия народ…
Що за административен акт е едно писмо?
Неслучайно е прогласената нищожност (поне според твърденията на статията)!
Държавта краде квоти от частния бизнес, за да ги даде на Мини Марица Изток и държавния ТЕЦ 2.
Министъра на ОСВ и Директора на ИАОС са хора за затвора!!!
Е, сега разбрах защо проф. Тодоров пусна вчерашната статия, след като видях тази днес.
Очевидно това е „скрита“ реклама към ощетените предприятия, да се обърнат към кантората на проф. Тодоров за помощ и съдействие.
Няма лошо …
И да, ще спечелят ако заведат дела срещу ИАА на Директора на ИАОС.
Държавната администрация е супер некадърна, многобройна, мързжелива, злобна и за уволнение до крак!
Вчера статията на проф. Тодоров беше свързана с учебника му (заедно с проф Кино Лазаров), който излиза същия ден. И той си го беше написал това. Няма как излизането на учебника да се планира с днешната, според мен отлична статия. А и кантората на проф. Тодоров доколкото знам е доста претрупана с работа, че да имат нужда от такива практически невъзможни за планирате комбинации. Малко теория на конспирацията.
Мутренска бедна държавичка-мародер
Тъжната действителност за страната ни, факт
Това е шарлатанска държава овладяна от Гербили и Пеевски
Така е в БеГе
Частта с уведомителното писмо, при положение, че вече едно такова е било прогласено за нищожно, ми е леко съмнителна, защото би било доста глупаво да се настъпва една мотика два пъти, а и в конкретния казус има разлики, тъй като касае изпълнителна агенция с оперативни функции, на пряко подчинение на министър на околната среда и водите, съобщаваща за техническа невъзможност да определени субекти да бъдат включени в регистъра, или орган, очевидно неизразяващ изрична воля за отказ и без правомощия да се произнася, изведнъж се оказва поставен в ситуация да се защитава срещу твърдения за отказ по материя, в която не… Покажи целия коментар »
Стабилен административен акт, боже, то се на закони се придава неправомерно обратна сила, та една таблица няма да бастисат. Докато не започне да се търси регресна отговорност от конкретните длъжностни лица, нищо няма да се промени.
Крайният срок гледам е изтекъл, значи който се пре..ал, се е… и ще става каквото ще става. Т.е. пак сите българе заедно ще платим.
Толкова е жалко, че ми иде да си хвана шапката и да замина накъдето ми видят очите, а не да стоя в тая скапана държава
Е, когато в акта не е посочено, че актът подлежи на обжалване, срокът е двумесечен 🙂
Нали знаете класациите за щастие – не мога да си спомня за коя държава ставаше дума – Дания или Финландия, но се оказва, че усещането на хората там за щастие се основава до голяма степен на факта, че повечето им закони, процентът клони към 99, не са променяни съществено от над 100 години. Това усещане за предвидимост и стабилност е в основата на щастието. Повече няма да кажа.
Така се прави бизнес в България – под постоянен ужас, че не кой да е, а държавата, ще ти скрои шапката. Отделно са големите корупционери на партийните централи, които по мутренски изнудват, отделно има ги има и мутрите в бизнеса. Просто да се чуди човек, как въобще у нас някои произвежда и продава стоки и услуги.
Като чета колегата, ЗОДОВ-ките са готови и убедително обосновани. Търговията с емисии не ми е позната материя, но всеки с базисни правни познания може да си направи извод за безобразията. Голeмият въпрос, както винаги при такова безобразие е Cui bono?
Не го мисли, отговорът винаги е: Наш човек 😉
Мини Марица Изток.
Държавата краде квоти, за да ги даде на Мариците.
Това е!
Явно в главата на авторката са само „схеми“, но все пак е добре да се познава и актуалната терминология на ЕС, а тя е „система за търговия с квоти“ – СТЕ. Промяната е още от 2018 г. с изменение на прословутата Директива 2003/87/ЕО, установяваща зловещата СТЕ, която от „схема“ става „система“. Но така е, като се преписват чужди автори и доклади, вместо да се черпи от извора.
П.С. Не знам колко въглеродни квоти ще се нужни за реализацията на чорапения патент на Иван Тодоров.