Бездействие след отменена наредба, защита срещу чиновнически действия и „хвърковатите чети“ на НАП – новите тълкувателни дела на ВАС
Как се осъществява защитата срещу бездействието на администрацията да уреди правните последици от отменени от съда наредби? Може ли съдът да остави без разглеждане като недопустимо искане за прекратяване на фактически действия на длъжностни лица? Нищожни ли са ревизионните актове по ревизии, възложени от действащите четвърта година „хвърковати чети“ на Националната агенция за приходите (НАП)?
Това са три от петте въпроса, по които в рамките на няколко дни бяха образувани първите тълкувателни дела на Върховния административен съд (ВАС) за тази година. Те са отправени от председателя на съда Георги Чолаков след проверка на аналитичното звено на ВАС. А другите две нови тълкувателни дела са образувани по искане на и.ф. главния прокурор Борислав Сарафов и бившия министър на културата (в правителството на Николай Денков) Кръстю Кръстев.
Когато администрацията не урежда последиците от отменени от съда наредби
„Бездействието на административния орган по задължение, произтичащо пряко от нормативен акт, може да се оспори безсрочно, като се прилагат съответно разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове“. Това гласи чл. 256, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Може ли обаче тази разпоредба да бъде използвана за защита срещу бездействието на администрацията да уреди правните последици, възникнали от подзаконов нормативен акт, който е обявен за нищожен или е отменен като унищожаем? (По закон – чл. 195, ал. 2 АПК, те се уреждат служебно от компетентния орган в срок не по-дълъг от три месеца от влизането в сила на съдебното решение).
Съдиите във ВАС са разделени в отговора на този въпрос. Една част от тях приемат, че за това бездействие искане по чл. 256, ал.1 АПК е допустимо.
Те изхождат от нормата на чл. 127 АПК, според която, съдилищата са длъжни да разгледат и разрешат съобразно закона в разумен срок всяко подадено до тях искане и че съдилищата не могат да откажат правосъдие под предлог, че няма правна норма, въз основа на която да решат искането. Основават се и на правото на справедлив съдебен процес (чл. 6 § 1 ЕКПЧ). Застъпниците на виждането, че защитата по чл. 256, ал.1 АПК е допустима, изтъкват, че да уреди последиците от отменените от съда нейни подзаконови актове е задължение на администрацията, произтичащо от закона, а не е въпрос на оперативна самостоятелност.
Те сочат, че при искане за защита по чл. 256, ал. 1 АПК за неизпълнение на задължението по чл. 195, ал. 2 АПК съдът следва да установи: налице ли е задължение за служебно уреждане на последиците от незаконния акт, това задължение следва ли безусловно и пряко от закона и вменено ли е на съответния административен орган. Ако тези факти са налице, е налице и правен интерес от защита срещу неоснователно бездействие.
Други върховни съдии обаче приемат, че защита по чл. 256, ал. 1 и ал. 2 от АПК може да бъде търсена „само когато органите са задължени да извършат предписани от закона или подзаконов нормативен акт фактически действия, но не и на правни такива като целеният правен резултат следва да възникне директно в правната сфера на гражданина като субект в правоотношението“. Те изтъкват, че произнасянето по чл. 195, ал. 2 от АПК не се извършва с действие, а с волеизявление осъществявано от административен орган в нарочно уреденото производство по чл. 195, ал. 2 от АПК, което представлява правен акт. „Целта на защитата по чл. 256, е не да се провери законосъобразността на административния акт или отказа да бъде издаден (има друг ред за това), а да установи със сила на пресъдено нещо, че в полза на ищеца срещу ответника съществува неудовлетворено притезание и съответно да осъди административния орган дължимото фактическо действие“, мотивират се застъпниците на това виждане.
Заради тези противоречия във ВАС е образувано тълкувателно дело (т.д. №4/2024 г.) по въпроса: „Разпоредбата на чл. 256, ал. 1 от АПК предоставя ли възможност за защита срещу бездействието на компетентния орган по задължението му, произтичащо от чл. 195, ал. 2 от АПК да уреди служебно правните последици, възникнали от подзаконов нормативен акт, който е обявен за нищожен или е отменен като унищожаем с влязло в сила решение?“.
Искане за прекратяване на фактически действия, които са в изпълнение на административен акт или закон
„Предпоставка за допустимост или за основателност на искането по чл. 250 от АПК е наличието на фактическо действие, което не се основава на административен акт или на закона?“. Това е друг от въпросите, по който предстои върховните съдии да постановят тълкувателно решение (т.д. №3/2024 г.).
Той се отнася до случаите, когато от съда е поискана защита от фактически действия на администрацията, но в хода на делото се установи, че те са в изпълнение на административен акт или закон.
Според част от съдиите във ВАС в тези хипотези жалбата е подадена от лице без пряк правен интерес, защото за жалбоподателя е налице друг правен способ за защита – чрез обжалване на действията на органа по изпълнението като страна в производството по изпълнението (по реда на чл. 294 от АПК). Т.е. искането е недопустимо.
Други техни колеги обаче са на мнение, че няма възможност искането за защита по чл. 250, ал. 1 АПК да бъде оставено без разглеждане – то или е основателно, или е неоснователно. Т.е. според тях ако действията се основават на административен акт или на закона, искането за прекратяването им ще е неоснователно, а не недопустимо.
Ревизия, възложена от орган по приходите от „хвърковатите чети“ на НАП
Едно от новообразуваните тълкувателни дела е посветено на въпрос, който съдията от Административен съд София-град Младен Семов постави преди година – може ли НАП да си сформира „хвърковата чета“, която да извършва ревизии из цялата страна – от София до Варна и от Петрич до Силистра, без командировка, а просто по заповед на директора. Сега предстои двете колеги на ВАС (в т.д. №2/2024 г.) да решат: „Нищожен ли е ревизионен акт, издаден в резултат на ревизия, възложена от орган по приходите – служител на една териториална дирекция на Националната агенция за приходите (ТД на НАП), определен със заповед по чл.112, ал.1, т.1 ДОПК на директора на друга ТД на НАП въз основа на заповеди по чл. 12, ал.6, изречение първо от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) и чл.10, ал.9 от Закона за НАП (ЗНАП), по отношение на лице, за което съгласно правилата на чл. 8 от ДОПК компетентни са органите на втората (другата) териториална дирекция?“.
„Лекс“ е представял проблема, който повдигна съдия Семов, който тогава стигна до извода, че чл. 10, ал. 9 от Закона за НАП (При необходимост за изпълнение на възложените на агенцията функции изпълнителният директор или оправомощено от него лице може със заповед да нареди служители от една териториална дирекция да осъществяват правомощията си по отношение на лица, за които съгласно правилата на чл. 8 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс компетентни са органите на друга териториална дирекция, включително за части от работното време и без промяна на мястото на работа) е противоконституционна. Тогава обаче не съществуваше възможност той да сезира Конституционния съд (КС) и затова се обърна към ВАС (повече за делото и аргументите на съдия Младен Семов виж тук).
Върховните съдии не съобщават дали ще сезират КС, но са образували тълкувателно дело.
Проблемът най-общо се състои в това, че чрез серия от заповеди органите по приходите от една териториална дирекция на НАП са определени за възложители на ревизии на лица, по отношение които компетентна, съгласно правилата на ДОПК, се явява друга териториална дирекция. Например на фирма със седалище в София се съставя ревизионен акт от орган по приходите във Варна. Служители на НАП на практика получават компетентност на територията на цялата страна, с каквато по закон разполага само изпълнителният директор на агенцията.
„В тези случаи издаването на заповедта на териториалния директор на ТД на НАП е предшествано от заповеди, с които:
1) заместник изпълнителният директор на НАП, оправомощен по чл.10, ал.9 от ЗНАП от изпълнителния директор на НАП, на основание чл. 12, ал. 6 ДОПК и чл.10, ал.9 от ЗНАП е определил органи по приходите, за които не се прилагат правилата на чл. 7, ал. 1 и чл. 8 ДОПК, като са посочени конкретни служители от различни ТД на НАП, включително служителят, определен от териториалния директор;
2) заместник изпълнителният директор на НАП, оправомощен по чл.10, ал.9 от ЗНАП на основание на същата разпоредба, е наредил функциите на компетентен орган по чл. 112, ал. 2, т. 1 ДОПК, считано от определена дата, по отношение на определени субекти, описани в приложение към заповедта, между които и ревизираното лице, по отношение на което е издаден оспорения пред съда РА, да се изпълняват от органи по приходите, за които съгласно горната заповед не се прилагат правилата на чл. 7, ал. 1 и чл. 8 ДОПК, като конкретно са посочени и съответните лица, определени с предходната заповед на заместник изпълнителния директор на НАП, включително служителят, определен от териториалния директор. Във всички случаи заповедите за възлагане на ревизия са издадени от органа по приходите, определен от териториалния директор на ТД на НАП, и РА е издаден от органа, възложил ревизията и ръководителя на ревизията, както изисква чл.119, ал.2 ДОПК“, обяснява веригата от заповеди Георги Чолаков в искането си за постановяване на тълкувателно решение.
При цялата тази ситуация част от съдиите от ВАС приемат, че издаденият от определен по този начин орган по приходите ревизионен акт е нищожен.
Те изтъкват, че функциите по възлагане на ревизия са извън обхвата на приложението на чл. 10, ал. 9 от ЗНАП, тъй като специалната и императивна разпоредба на чл. 112, ал. 2, т. 2 от ДОПК не дава възможност изпълнителният директор и неговите заместници да оправомощават други органи по приходите със своите правомощия по възлагане на ревизия. От друга страна, органът по приходите, който е оправомощен да възлага ревизии, следва да бъде определен от териториалния директор на компетентната ТД на НАП, който обаче няма материална и териториална компетентност спрямо органи по приходите, които са на длъжност като такива към друга дирекция.
Други върховни съдии обаче твърдят, че не е налице нищожност на ревизионния акт. „Доколкото своеобразната екстериториалност по отношение на компетентната териториална дирекция засяга само органа по приходите, а не и местната привръзка на субекта по чл. 9, ал. 1, т. 2 от ДОПК със съответната дирекция, то за директора на компетентната дирекция е правомощието да определи орган, възлагащ ревизии, дори да не се числи към тази дирекция. РА не е опорочен от обстоятелството, че ревизията е възложена и в състава на издалите акта органи по приходите като възложител на ревизията е участвал орган по приходите от друга териториална дирекция, щом ревизията е проведена в компетентната териториална дирекция, а възложилият е от кръга на тези по чл. 12, ал. 6, изр. 1 от ДОПК и е определен по реда на чл. 112, ал. 2, т. 1 ДОПК от директора на компетентната ТД на НАП“, сочат те. И допълват, че с тази практика се постига гъвкаво разпределение на административния капацитет и ефективно използване на обучени квалифицирани служители.
Тълкувателни дела и за местните данъци, и за колективното управление на авторски права
„По отношение на поземлените имоти, разположени в строителните граници на населените места и селищните образувания, задължително условие ли е те да имат кумулативно предназначението по чл. 8, т. 1 от ЗУТ, както и промяна на предназначението на земята, когато това се изисква по реда на специален закон, за да подлежат на данъчно облагане съгласно чл. 10, ал. 1 от ЗМДТ?“ Този въпрос е поставил пред ВАС и.ф. главният прокурор Борислав Сарафов и по него е образувано тълкувателно дело №5/2024 г.
Той е установил, че във ВАС има противоречива практика по касационни жалби срещу решения, с които административните съдилища се произнасят по чл. 10, ал. 1 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ). Тя предвижда: „С данък върху недвижимите имоти се облагат разположените на територията на страната сгради и самостоятелни обекти в сгради, както и поземлените имоти, разположени в строителните граници на населените места и селищните образувания, и поземлените имоти извън тях, които според подробен устройствен план имат предназначението по чл. 8, т. 1 от Закона за устройство на територията и след промяна на предназначението на земята, когато това се изисква по реда на специален закон“.
Върховните съдии са разделени във вижданията си дали условието (за да подлежи на данъчно облагане) да има влязъл в сила ПУП и да е приключила процедурата по промяна на предназначението на имота се отнася и за имотите в строителните граници на населените места, или само за тези извън строителните граници.
По искане на министъра на културата ВАС ще постанови тълкувателно решение (по т.д. №1/2024 г.) по въпроса: „Какъв по характер административен акт за заповедите по чл. 94р от Закона за авторското право и сродните му права за утвърждаване на тарифи на организациите за колективно управление на авторски и сродни на тях права?.
18
Коментирайте
… Съответно и ако ИАА иби ОАА не е съобразен с съдебното решение, с което се отменя един подзаконов НА и със законовото положение, че администрацията е задължена да уреди отношенията, свързани с тази промяна, то те следва да се отменят като незаконосъобразни, ако са издадени след промяната. Може дори да се обсъжда нищожност на такъв акт, като несъобразен с влязъл в сила съдебен акт. Но това е въпрос на теория, има поле за разсъждение тук.
Задължението да се уредят последиците от отменен подзаконов нормативен акт е законово прогласено. Не може администрацията, която не го е изпълнила, да черпи ползи от собственото си противоправноповедение, поради което следва да лъжи обезщетение за вредите, причинени на други субекти, от неспазване на това свое задължение. „Бездействието на административния орган по задължение, произтичащо пряко от нормативен акт, може да се оспори безсрочно, като се прилагат съответно разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове“. Това гласи чл. 256, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).“ Следователно всеки, който счита, че такива вреди са му причинени от това незаконосъобразно поведение на администрацията, имаправо… Покажи целия коментар »
Иска ми се да излязат по-бързо с решения.
Любопитно
Ако има нередности да падат в съда нещата. Какъв е проблема.
Защо трябва някакъв акт от НАП да пада в съда? В крайна сметка всички почват да лежат на тая кълка
Наистина доста нелепа история.
Проблема е, че работодателите към НАП гледат да са изрядни, защото НАП рядко прощава. А и вече има и млади хора там, които не са навити на „нещо не може ли да измислим“. Обаче ако ти си работник и те малтретират с договор, можеш да се оплачеш на НОИ, и Инспекция по труда, където са заспали много. И не вършат почти нищо.
И като се оплачеш, ще те уволнят.
Moже да сезират и КС.
И ако Семов се падне докладчик?
За всичко ли трябва да се сезира КС?
Само това ни липсваше. Хвърковата чета от НАП
Любопитен казус
Интересен казус с „хвърковатите чети“.
Добра работа на аналитичното звено на ВАС.
Добре, че Чолаков го създаде преди време.
Ново
-
„Тук сме, за да кажем, че така не бива“ – адвокатският протест за правова държава
-
Прокуратурата настоява за максималната присъда от 5 години затвор за близнаците от Цалапица
-
Бездействие след отменена наредба, защита срещу чиновнически действия и „хвърковатите чети“ на НАП – новите тълкувателни дела на ВАС
1. По т.д. № 4/2024 г. и т.д. № 2/2024 г. въпрос Бухалът вече се е произнасял в предишни статии: https://news.lex.bg/%D0%B7%D0%B0%D1%89%D0%B8%D1%82%D0%B0-%D1%81%D1%80%D0%B5%D1%89%D1%83-%D0%BD%D0%B5%D0%BE%D1%81%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D0%BD%D0%B8-%D0%B1%D0%B5%D0%B7%D0%B4%D0%B5%D0%B9%D1%81%D1%82/ https://news.lex.bg/%D1%81%D1%8A%D0%B4%D0%B8%D1%8F-%D1%82%D1%8A%D1%80%D1%81%D0%B8-%D0%BF%D1%8A%D1%82-%D0%B4%D0%BE-%D0%BA%D1%81-%D1%85%D0%B2%D1%8A%D1%80%D0%BA%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D1%82%D0%B0-%D1%87%D0%B5%D1%82/ 2. По т.д. № 3/2024г. въпросът има известно касателство с бързо забравения „демонтаж с цел реставрация“ от „Денковистите“ в областната управа на София-град на ПСА в центъра на София и спирането на фактическите действия от АССГ, чието разпореждане е отменено поради липса на правен интерес, и ролята на издадените актове на министъра на културата, като юридическа предпоставка за практическото разрушаване на монумента. 3. По т.д. № 1/2024 г. е важно да се разграничи постигнатото съгласие за сключването на… Покажи целия коментар »