Преодоляване на порочната практика за разпит на полицейски служители в качеството на свидетели
Коментарът се спира на порочната практика да бъдат разпитвани в качеството на свидетели по административнонаказателни дела полицейските служители, които имат отношение към извършената спрямо наказаното лице проверка и/или към издадените въз основа на нея административни актове
Порочната практика за разпит в качеството на свидетели на полицейски служители, имащи отношение към извършена по административен ред проверка или към издадени в рамките на тази проверка административни актове и постановяването на решения в полза на административнонаказващия орган (АНО) единствено на база тези показания, е често срещана в съдебната фаза на административнонаказателния процес. Това създава особено сериозни проблеми при изграждане и осъществяване на защитата на лицата с наложени принудителни административни мерки и административни наказания за нарушения на Закона за движението по пътищата (ЗДвП), доколкото в обичайния случай при полицейските проверки водачите са сами в автомобилите си и не разполагат със свидетели, които да оборят „констатираната“ с акта за установяване на административно нарушение (АУАН) и издаденото въз основа на него наказателно постановление (НП) фактическа обстановка. А в редките случаи, в които свидетели на защитата са налице, техните показания често се игнорират в процеса, а крайният съдебен акт се издава въз основа единствено на показанията на полицейските служители, участвали в проверката. Посочените пороци водят до невъзможност за ефективно упражняване правото на защита на наказаното лице, а оттам и до ограничаване на правото на справедлив процес, както и до фактическа липса на ефективни правни средства за защита.
Ето защо в следващите редове ще разгледам практиката за допускане до разпит в качеството на свидетели на полицейските служители, участвали в проверката, в т.ч. и като актосъставители, в светлината на действащото българско законодателство, както и на международните стандарти за осигуряване на справедлив съдебен процес и достъп по правосъдие съобразно разпоредбите на Европейската конвенция за защита правата на човека (ЕКЗПЧ) и практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ).
Приложимо българско право
Когато контролната инстанция разглежда въпросите за законосъобразността на издадени в рамките на административнонаказателния процес актове (Заповед за прилагане на принудителна административна мярка [ЗППАМ] и НП), тя следва да започне с преглед на законосъобразността на самата проверка, въз основа на която посочените актове са издадени, като това следва да стане както от материалноправна, така и от процесуална гледна точка. Това е така, тъй като въпросът за законосъобразността на полицейската проверка е преюдициален по отношение на въпроса за законосъобразността на издадените въз основа на нея актове, т.е. незаконосъобразно извършената проверка винаги следва да води до незаконосъобразно съставени АУАН/НП/ЗППАМ. Централните проблеми, които следва да бъдат разгледани преди преминаване към преценка на законосъобразността на съставените административни актове са извършена ли е проверката на определено в закона материалноправно основание, спазени ли са процесуалните правила за извършването ѝ и компетентни ли са проверяващите органи.
В светлината на контрола за спазване на ЗДвП, релевантната правна уредба се намира в самия ЗДвП, правилника за неговото прилагане, Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) и издадените въз основа на него заповеди на министъра на вътрешните работи (и най – вече Заповед № 8121з-748/24.06.2015 г.), както и в Инструкция № 81213 – 749 от 2014 г. за реда и организацията за осъществяване на дейностите по контрол на пътното движение („Инструкцията“) и по – точно чл. 30 от ЗМВР, чл. 165 и чл. 189, ал. 15 от ЗДвП, чл. 207 от ППЗДвП, чл. 10 и чл. 62 от Инструкцията.
Така, според действащото българско законодателство компетентни да извършват контрол за спазване на ЗДвП са секторите / отделите „Пътна полиция“, група „Сигма“ и отделите „Престъпления на пътя“ при конкретно определени в нормативните актове тактически процесуални действия, вкл. използването на Автоматизираната информационна система „Видеонаблюдение и контрол“ (АИС „ВПК“), с която са оборудвани единствено автомобилите на секторите / отделите „Пътна полиция“. Служители на районни управления на съответните областни дирекции на Министерството на вътрешните работи обичайно имат единствено правомощията по Глава Пета, Раздел I от ЗМВР.
N.B.
Отделни директори на областни дирекции на Министерството на вътрешните работи (напр. директора на СДВР) са издали заповеди, с които определят правомощия на младшите инспектори и инспекторите при районните управления да осъществяват контрол на пътното движение, като при отбиване на водач от движение, следва да потърсят съдействие от сектор / отдел „Пътна полиция“, който да пристигне на място и да извърши проверка за употреба на алкохол / наркотични вещества или техни аналози. В практиката това е често срещана хипотеза, която обаче противоречи на международните стандарти за лишаване от свобода. Тук следва да се отбележи, на първо място, че когато изследва въпроса налице ли е фактическо лишаване от свобода по смисъла на чл. 5, пар. 1 от ЕКЗПЧ, „Съдът [бел. авт. по правата на човека] посочва, че показателен за загуба на свобода е „елемент на принуда“ или натиск, дори ако въпросният период е кратък. Следователно лице, което е било отведено с определена цел (например за проверка на самоличността му), сложени са му белезници или е било физически ограничено, то най-вероятно е било лишено от свобода, дори ако периодът е доста кратък. Но нито самата цел, нито мерките на ограничение (като например слагане на белезници, настаняване в килия или физическо ограничение) представляват „решаващ фактор“ при установяването на лишаване от свобода. По-важен е елементът на принуда […]” (вж. Gillan and Quinton v. the United Kingdom, ECHR). Така, при търсене на съдействие от компетентен да извърши проверка по ЗДвП орган, вкл. и за употреба на алкохол / наркотични вещества или техни аналози, полицейските служители от районните управления издават устно разпореждане на проверяваното лице да остане на място до пристигане на сектор / отдел „Пътна полиция“. Това лице не може да откаже, тъй като за неизпълнение на полицейско разпореждане, което не нарежда извършването на явно престъпление, представлява административно нарушение, което се наказва с административно наказание „глоба“ в размер от 100 до 500 лв., като издалият разпореждането орган има законно право да използва помощни средства и физическа сила (вж. чл. 85, ал. 1, т. 1 от ЗМВР). Следователно, прилагайки посочените стандарти на ЕСПЧ по обхвата на чл. 5, пар. 1 от ЕКЗПЧ, се оказва, че разпореждането за оставане на място, издадено устно до проверяваното лице до пристигане на екип на сектор / отдел „Пътна полиция“ съставлява „фактическо лишаване от свобода“, доколкото е скрепено с елемент на принуда (възможност за налагане на административно наказание и използване на физическа сила/помощни средства срещу лицето, спрямо което е издадено, в случай на неизпълнение от негова страна), съответно същото следва да се осъществи при спазване на националното право (чл. 72 и сл. от ЗМВР). В допълнение, за да бъде законосъобразно, това задържане следва да се осъществи с цел да се осигури явяване на задържания пред компетентния съгласно закона орган, по обосновано подозрение за извършено престъпление (напр. шофиране след употреба на алкохол / наркотични вещества / техни аналози), или когато задържането обосновано може да се смята за необходимо, за да се попречи на лицето да извърши престъпление или да се укрие, след като е извършило престъпление.
Във всички случаи съдилищата отказват да обсъдят преюдициалния въпрос за наличие на незаконосъобразно фактическо задържане, предвид липсата на основанията по чл. 72, ал. 1 от ЗМВР, което съставлява съществено процесуално нарушение при извършване на проверката, под предтекст, че задържането подлежи на съдебен контрол по реда на чл. 72, ал. 4 от ЗМВР, а не по реда на чл. 58д и сл. от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН). Така, за осъществяване на ефективна защита в случаите, в които проверката по ЗДвП е осъществена от служители на районно управление, които не разполагат с технически средства за извършване на проверки за употреба на алкохол / наркотични вещества или техни аналози на място, каквото е законовото предписание (вж. чл. 3, ал. 1 от Наредба № 1 от 2017 г. за реда за установяване концентрацията на алкохол в кръвта и/или употребата на наркотични вещества или техни аналози [Наредба № 1 от 2017 г.]) следва първо да се образува дело за оспорване на фактическото задържане по реда на чл. 72, ал. 1 от ЗМВР и отделно, в рамките на законоустановения 7-дневен срок , да се оспори по съдебен ред издаденото наказателно постановление (обичайно за отказ да се изчака екип на сектор „Пътна полиция“, съответно отказ да се даде проба за употреба на алкохол / наркотични вещества или техни аналози), като се поиска спиране на второто дело до решаване на въпроса за законосъобразността на задържането.
За пълнота на изложението следва да се посочи още и практиката за отвеждане (наричано от полицейските органи „придружаване“) на проверяваното лице до сградата на сектор / отдел „Пътна полиция“ за извършване на тест за употреба на алкохол / наркотични вещества или техни аналози. Същата е в противоречие на посочените по – горе международни стандарти и също съставлява незаконосъобразно фактическо задържане, поради липса на основанията на чл. 72, ал. 1 от ЗМВР. Същевременно противоречи и на правилата на Наредба № 1 от 2017 г., съобразно която проверката с техническо средство / тест за установяване концентрацията на алкохол в кръвта / употреба на наркотични вещества или техни аналози се извършва на място.
Връщайки се на въпроса за разглеждането на законосъобразността на издадените по реда на административнонаказателния процес актове, в масовия случай контролната съдебна инстанция се задоволява с това да изследва единствено наличието на материално основание за издаването на ЗППАМ/НП и компетентността на органа, който ги е издал, като за съществуването на фактическо основание за издаването им приема като доказателства констатациите от направената проверка така, както са отразени в АУАН и докладните записки на участвалите в проверката полицейски служители, както и показанията на същите тези служители в съдебно заседание, вкл. и на актосъставителя. Не се изследва комптентността на проверяващите органи за извършване на контрол по ЗДвП, нито спазването на процесуалните действия за осъществяване на въпросната проверка.
Често в решенията си решаващите състави посочват, че показанията на „свидетелите“ – полицейски служители, участвали в проверката (т.е. отбили водача от движение, издали разпореждане за оставане на място до пристигане на екип на сектор / отдел „Пътна полиция“ и/или направили тест за употреба на алкохол / наркотични вещества или техни аналози; констатирали отказа за даване на проба, както и самият актосъставител), кореспондират с останалия събран по делото доказателствен материал, изброявайки като „доказателства“ АУАН, талон за медицинско изследване и справка – извлечение за наложените на проверяваното лице наказания по ЗДвП. Излишно е да се отбелязва подробно практическия проблем, че при разпита в качеството на свидетели на полицейски служители, обикновено те са се запознали със съдържанието на фактите по АУАН и НП преди самия разпит в съдебно заседание и възпроизвеждат тяхното съдържание пред съда, без да помнят други подробности, извън отбелязаните в посочените актове.
В съвкупност с горните практически проблеми, в делата, разглеждани по реда на чл. 58д и сл. от ЗАНН, свързани с оспорване законосъобразността на НП, издадени за нарушения на ЗДвП, при представяне на доказателствено искане от страна на жалбоподателя или процесуалния му представител за изискване на записите от АИС „ВПК“, АНО оправдават невъзможността за предоставянето им с кратките срокове за съхранение на записите (30 дни). Реалната причина те да не се предоставят в повечето случаи обаче е, че такива не съществуват, доколкото често срещана практика е проверки по ЗДвП да се извършват именно от служители от районните управления, чийто служебни автомобили не са оборудвани с тази система. В този смисъл е налице нарушение на чл. 10 и чл. 62 от Инструкцията.
В някои случаи в практиката, решаващите състави са приемали, че при своевременно оспорване на констатациите на контролните органи и своевременно направено искане за събиране на записите от АИС „ВПК“, вътрешните правила относно срока за съхранението им не е причина АНО да не ги съхрани за по – дълъг период от време (вж. Решение № 265 от 25.10.2017 г., постановено по КАНД № 252 по описа за 2017 г. на Административен съд – гр. Шумен). В други случаи в практиката и това са по – голямата част от случаите, решаващите съдебни състави приемат, че записите от АИС „ВПК“ не могат да се представят, поради изтичане на срока за съхранение и се задоволяват с показанията на разпитаните в качеството на свиделите полицейски служители, участвали в проверката (вж. КАНД № 703/2020 г. на Административен съд – гр. Пазарджик).
Въпросът за допустимостта на тези свидетелски показания следва да се разгледа в светлината на чл. 118 от Наказателно – процесуалния кодекс (НПК).
Българският закон урежда административното наказване като форма на наказателен процес. Това е видно от разпоредбата на чл. 6 от ЗАНН, въвеждаща законова дефиниция на административното нарушение като деяние, нарушаващо установения ред на държавно управление, което е извършено виновно и е обявено от закона за наказуемо с административно наказание, налагано по административен ред. Цитираното определение почти дословно копира определението на понятието „престъпление“, съгласно чл. 9 от Наказателния кодекс (НК). Именно, поради факта, че административното наказване представлява форма на наказателен процес, за неуредените случаи ЗАНН препраща към НПК (вж. чл. 84 от ЗАНН). Изключването по допустимост на свидетелски показания не е уредено от ЗАНН, но се урежда в чл. 118 от НПК, който на основание чл. 84 от ЗАНН следва да се приложи в административнонаказателния процес.
Разпоредбата на чл. 118 от НПК в релевантната му към обсъжданата тема част, гласи, че не могат да бъдат свидетели лицата, които са участвали в същото наказателно производство в друго процесуално качество, освен служителите на Министерството на вътрешните работи присъствали при извършване на оглед, претърсване, изземване, следствен експеримент и разпознаване на лица и предмети. Лицата, които са извършвали действия по разследването и съдебни следствени действия, не могат да бъдат свидетели, включително и когато протоколите за извършените от тях действия не са изготвени при условията и по реда, предвидени в НПК. В рамките на наказателния процес, воден по реда на НПК, тълкуването на посочената разпоредба не предизвиква особени затруднения. Такива обаче възникват по отношение на наказателния процес, воден по реда на ЗАНН, вкл. и за съдилищата, които отказват да приложат разпоредбата на чл. 118 от НПК с аргумента, че константната съдебна практика допуска разпита в качеството на свидетели полицейските служители, участвали в проверката спрямо наказаното лице, както и на самия актосъставител, за който винаги е безспорно установено, че е участвал в процеса в друго процесуално качество. Тук следва да се отбележи, че при наличие на константна съдебна практика, която противоречи на закон, приоритет следва да се даде именно на закона.
Когато се обсъжда въпросът за наличието на „друго процесуално качество“ и участието в определени процесуални действия на служители на Министерството на вътрешните работи, трябва да се обърне внимание на факта, че както наказателният, така и административнонаказателният процес имат две фази: 1) досъдебна, съответно административна и 2) съдебна фаза по контрол на досъдебната, съответно административната. В досъдебната, съответно административната фаза се събират данни за извършено противообществено деяние (престъпление или административно нарушение), което протича в две подфази: 1) привличане в качеството на обвиняем (в наказателния процес) и издаване на АУАН (в административнонаказателния процес) и 2) повдигане на обвинение / изготвяне на НП, в случай че са събрани достатъчно доказателства за извършено противоправно деяние, неговия автор и виновността му. Както не е задължително при образувано досъдебно производство да се стигне до привличане в качеството на обвиняем и повдигане на обвинение пред съд, така и при започната проверка не е задължително да се стигна до съставяне на АУАН и до НП. В този смисъл, действията по отбиване на водач от движение или инициирането на проверка на лице, за което има съмнение, че в близко време преди започването ѝ е имал това качество, извършването на тест за употреба на алкохол / наркотични вещества или техни аналози, както и съставянето на АУАН могат да се приравнят на извършваните в наказателния процес действия по разследването и други процесуално – следствени действия (оглед, претърсване, изземване и т.н.). Съответно, при приложение на чл. 118, ал. 1, т. 3 и ал. 3 от НПК във връзка с чл. 84 от ЗАНН, следва че полицейските служители, участвали в проверката спрямо наказаното лице и актосъставителя, не могат да участват в съдебната фаза на административнонаказателния процес в качеството на свидетели.
Видно от изложеното, коментираната практика за допускане до разпит на полицейски служители, имащи отношение към извършването на проверка по ЗДвП и/или съставянето на актове, свързани с нея в качеството на свидетели, както и постановяването на решения само въз основа на тези показания и без изискване на записи от АИС „ВПК“, противоречи на българското право. Тук следва да се отбележи, че липсата на АИС „ВПК“ или други доказателства, потвърждаващи изложеното в АУАН, следва да доведе до отмяна на НП, поради недоказаност, а не до потвърждаването му въз основа на показанията на служителите на МВР, какъвто е обичайният случай. Това е така, тъй като нито АУАН, нито талонът за медицинско изследване, нито справката – извлечение за наложените на водача предходни наказания са от естество да установят фактите по случая, защото установените с АУАН обстоятелства подлежат на самостоятелно доказване; талонът за медицинско изследване доказва спазването на разпоредбите на Наредба № 1 от 2017 г. относно предоставянето на възможност за даване на кръвна проба за употреба на алкохол / наркотични вещества или техни аналози, а справката – извлечение има значение единствено за преценка на личността на нарушителя.
Изброените пороци и недостатъци на съществуващата преобладаваща съдебна практика повдигат въпроса и за нейното (не)съответствие с ЕКЗПЧ и по – точно с чл. 6 и чл. 13.
Член 6 от ЕКЗПЧ, разгледан в неговия наказателноправен аспект, постановява, че „всяко лице, при решаването на (…) основателността на каквото и да е наказателно обвинение срещу него (…) има право на справедливо и публично гледане на неговото дело в разумен срок от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона”. В своята практика ЕСПЧ не веднъж е обръщал внимание, че за преценката на наличието на наказателно обвинение следва да се приложат критериите, установени в решението по делото Engel and Others v. the Netherlands, § 82-83, а именно: 1) класификацията по националното право; 2) характера на правонарушението; 3) строгостта на наказанието, което засегнатото лице рискува да получи. В конкретния случай вторият и третият критерий не е необходимо да бъдат обсъждани, когато се извършва преценка за това дали НП е форма на повдигане на наказателно обвинение. Това е така, тъй като българското право класифицира нарушенията по ЗДвП като наказателни, съответно в този случай наличието на първия критерий, установен в практиката на ЕСПЧ, е достатъчно, за да се приеме за основателно приложението на наказателноправния аспект на чл. 6 от ЕКЗПЧ.
По отношение на процесуалните изисквания за приложението на посочената разпоредба в контекста на разглеждания проблем е необходимо да се посочи обстоятелството, че за да бъде спазено правото на справедлив съдебен процес, то следва да бъде осигурено равенство на страните в състезателен процес.
Принципът на равенство на страните в процеса изисква на всяка страна да се предостави разумна възможност да представи тезата си при условия, които не я поставят в неравностойно положение спрямо другата страна (вж. Foucher v. France, § 34; Bulut v. Austria; Bobek v. Poland, § 56; Klimentyev v. Russia, § 95). Освен това, ЕСПЧ подчертава, че за съблюдаване на правото на справедлив съдебен процес и по – точно на принципа на равенството на страните, е необходимо процесуалните правила на наказателния процес, наред с материалните предпоставки за наказуемост, да бъдат установени от закон в съответствие с максимата „nullum iudicium sine lege“. (вж. Coëme and Others v. Belgium, § 102). Подведени към българския административнонаказателен процес по отношение на процесуалните правила за изключване на свидетелски показания, неспазването на тези стандарти се открива масово именно в коментирания в настоящото изложение проблем.
Така например, според съда, разпитаните в качеството на свидетели полицейски служители на районно управление, за които по безспорен начин е установено, че са участвали в проверката спрямо наказаното лице, вкл. и чрез собствените им твърдения, не са участвали в процеса в друго процесуално качество и поради това техните показания не следва да се изключат на основание чл. 118 от НПК. Нещо повече. Съдът посочва, че „специалният на НПК закон в случая е ЗАНН и според чл. 40, ал. 1 от ЗАНН, актът се съставя в присъствие на свидетелите, които са присъствали при извършване или установяване на нарушението. Свидетелите [полицейски служители, извършили проверката] са очевидци и актът е съставен при съблюдаване на тази норма. Актосъставителят е този, който преценя(ва) кои лица да впише като свидетели и това, че не е вписан като очевидец свидетелят [на защитата], не е процесуален порок„. (вж. Решение № 248 от 13.03,2020 г., постановено по НАХД № 63 по описа за 2020 г. на Районен съд – гр. Смолян, потвърдено с Решение по КАНД № 703 по описа за 2020 г. на Административен съд – гр. Пазарджик). По подобен начин, съдът отказва да приеме възражение по чл. 118 от НПК за недопускане до разпит в качеството на свидетел актосъставителя с аргумент, че константната съдебна практика го допуска (вж. НАХД № 14329 по описа за 2019 г. на Софийски районен съд).
Посочените проблеми водят и до извод, че липсва средство за защита, което е да е ефективно както на практика, така и по закон, според установените в практиката на ЕСПЧ стандарти по приложението на чл. 13 от ЕКЗПЧ. Действително, формално е предвидена възможност за съдебно обжалване на издадените НП, но предвид липсата на ясна правна уредба, приложима по безспорен и неподлежащ на тълкуване начин и относима към допустимостта на свидетелските показания, масово се оказва, че наказаното лице не може ефективно да се защити в административнонаказателния процес. Това е така поради факта, че свидетелите, които могат да установят факти, оборващи обвинението, не се посочват в АУАН (и в практиката често се случва съдът да не счита това за процесуален порок, въпреки императивната разпоредба на чл. 40, ал. 1 от ЗАНН). Често пъти, при посочването им под формата на доказателствено искане от страна на защитата, тези свидетели не се допускат, разпитват се бегло или напълно се изключват показанията им като нерелевантни, въпреки че установяват нарушения, извършени при осъществяване на проверката спрямо наказаното лице (вж. Решение № 248 от 13.03,2020 г., постановено по НАХД № 63 по описа за 2020 г. на Районен съд – гр. Смолян, потвърдено с Решение по КАНД № 703 по описа за 2020 г. на Административен съд – гр. Пазарджик и Решение № 518 от 22.11.2019 г. по НАХД № 442 по описа за 2019 г. на Районен съд – гр. Смолян).
От друга страна, в повечето случаи такива свидетели липсват, а и при липсата на основание в националното право за допускане на разпит в качеството на сивдетели на полицейските служители, участвали в проверката или издали АУАН по арг. от чл. 118 от НПК и последователното несъбиране от страна на съдилищата на записите от АИС „ВПК“, основаването на крайния съдебен акт, потвърждаващ издаденото НП, именно на тези показания, води до извода, че макар и правно средство за защита по смисъла на чл. 13 от ЕКЗПЧ да е предвидено в закон (ЗАНН и АПК), то не е ефективно на практика, доколкото наказаното лице се оказва в обективна невъзможност да защити позицията си в процеса.
В заключение
Справедливото осъществяване на правосъдие под формата на осигуряване равенство на страните в процеса, както и предвиждането на ефективни правни средства за защита както по закон, така и на практика, заема централно място в демократичното общество. Задължение на контролната съдебна инстанция е осигури прилагането на тези стандарти, като спази процесуалните правила за разпределението на доказателствената тежест и прецени доказателствата поотделно и в тяхната съвкупност.
При спазване на тези правила, би следвало да се стига до отмяна на издадените НП в почти всички случаи, предвид факта, че масово в практиката не се посочват на свидетелите на наказаното лице в АУАН, въпреки разпоредбата на чл. 40, ал. 1 от ЗАНН, не се вписват доказателствата, въз основа на които се основава административнонаказателното обвинение, въпреки разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 5 от ЗАНН, както и не се използва АИС „ВПК“ или не се прилагат записите от нея в административнонаказателния процес, въпреки правилата на Инструкцията.
Действително, правилното приложение на националното право и международните стандарти за осигуряване на справедлив процес и ефективни правни средства за защита неизбежно ще доведе и до отмяна на наказанията на множество действителни нарушители, но в правовата държава върховенството на закона следва да се постави на първо място, а съдебните решения, отменящи НП при спазване на посочените условия биха довели до дисплиниране на АНО.
_____________________________________________________________________________________
Използвана литература:
Право на Европейската конвенция за правата на човека (Харис, О’Бойл, Уорбрик, Бейтс, Бъкли)
Ръководство по чл. 6, ЕКЗПЧ
Ръководство по чл. 13, ЕКЗПЧ
Съдебна практика на ЕСПЧ
Съдебна практика на националните съдилища, в т.ч. и практика на автора по НАХД
Снимка: БГНЕС
