Преглед на европейското предложение за регулация в областта на криптоактивите
ЧАСТ ПЪРВА
1. ВЪВЕДЕНИЕ
На 24 септември 2020 г. Комисията на Европейския съюз публикува предложение за регулиране на пазарите на криптоактиви – Регламент на Европейския Парламент и на Съвета относно пазарите на криптоактиви и за изменение на Директива (ЕС) 2019/1937[1] („Регламента“). Предложението е част от цялостен „Пакет за цифрови финанси“[2], който включва и други документи като: „Стратегия за цифровизиране на финансовите услуги в ЕС“[3], „Стратегия относно плащанията на дребно в ЕС“[4] и законодателни предложения за „Пилотна уредба на пазарните инфраструктури, основани на технологията на распределения[5] регистър“[6], и изобщо, множество нормативни предложения за по-голяма „цифрова устойчивост“ във финансовия сектор.
Пакетът за цифрови финанси поставя четири стратегически приоритета, които намират своето отражение и в Регламента: а) премахване на фрагментацията на единия цифров пазар; б) адаптиране на регулаторната рамка на ЕС, така че да се улеснят цифровите иновации; в) насърчаване на финанси, основани на данни; и г) справяне с предизвикателствата и рисковете, свързани с цифровата трансформация, включително повишаване на цифровата оперативна устойчивост на финансовата система. Очакването на регулаторните органи е, че чрез благоприятно за цифровите технологии законодателство, което установява общи отраслови стандарти и улеснява обмена на информация между участниците на пазара, ще се насърчат иновациите и ще се създаде възможност за разработване на по-добри финансови продукти за потребителите, включително за хората, които понастоящем нямат достъп до традиционните финансови услуги.
Амбицията на ЕС е чрез Регламента да установи глобален стандарт за надзор и регулиране на цифрови активи, базирани на технологията на разпределения регистър. С въвеждането на ясни правила и дългосрочна правна сигурност, ЕС би могъл да привлече талант, компании и инвестиции от цял свят, които да се установят и да развиват бизнеса си в Европа. За да постигне тази си цел обаче, ЕС ще трябва много внимателно да анализира и евентуално да преосмисли някои от ограниченията, които се предвижда да бъдат наложени с Регламента.
След като бъде приет и влезе в сила[7], Регламентът ще бъде пряко приложим във всички държави-членки на ЕС и ще регулира всички емитенти и доставчици на услуги, свързани с криптоактиви.
2. ПОВОД ЗА ИЗГОТВЯНЕ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО
Пазарът на криптовалути (или „криптоактиви“, както Регламентът ги нарича, което впрочем е и по-правилното понятие) в Европа все още не е нищо повече от често обсъждана, но финансово незначителна ниша[8]. Логично възниква въпросът как и защо се стигна до предложението на Комисията на ЕС за тази правно обвързваща и пряко приложима за територията на целия ЕС регулация?
За да си отговорим на този въпрос ще насочим поглед към няколко ключови развития през последните три-четири години, всяко от които донякъде подсилва останалите.
На първо място, значителното покачване стойността на Биткойн и останалите криптовалути през 2017 г. привлече вниманието на регулаторните органи по цял свят. Бумът на криптопазарите даде ясен сигнал на регулаторите за значителния обществен интерес, който се е натрупал към идеята за децентрализирани финансови активи, станала възможна благодарение на появата на технологията на разпределения регистър. Така, през март 2018 г. Европейската комисия публикува своя „План за действие в областта на финансовите технологии“[9], в който призова европейските надзорни органи да проучат пригодността на съществуващата регулаторна рамка на ЕС по отношение на криптоактивите. Анализите, извършени от Европейския банков орган (ЕБО)[10] и Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП)[11] установиха, че съществуващото финансово законодателство на ЕС е неприложимо към блокчейн активите, които не се квалифицират като финансови инструменти или като токени за електронни пари. Освен това, поради огромното разнообразие на съществуващите криптоактиви, е констатирано, че токените често са обект на различни правни класификации в националното законодателство на различните държави-членки, което нарушава единното правно третиране на тези активи в териториалните предели на Съюза. Като следствие от тези заключения, вниманието на регулаторните органи се насочи към потенциалните опасности, които нерегулираните цифрови активи създават за потребителите, инвеститорите и пазарите, в това число измами на потребителите, кибератаки и киберсигурност, пране на пари и рискове от финансиране на тероризма.
След достигане до посочените заключения и воден от идеята да преодолее установените рискове и нормативни пропуски, ЕС прие нова Директива за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма[12]. С нея Комисията на ЕС задължи държави-членки до началото на 2020 г. да предвидят действия за преодоляване на констатираните празноти в правото по отношение регулацията на криптоактивите. Държави като Германия, Франция, Литва и Малта приеха собствени вътрешни правила относно криптоактивите. Другите държави-членки обаче не предприеха нищо. По този начин, макар и все още млад и незначителен по размери, секторът на криптоактивите стана твърде фрагментиран, сложен и оплетен в множество неясни и противоречащи си едни на други локални правила.
На трето място в списък с поредица от ключови развития от последните години, можем да добавим лансирането през юни 2019 г. на проекта на социална мрежа Facebook за собствена криптовалута – Diem[13] (първоначално обявена с името Libra). Diem е обявен като глобален проект за „стабилни криптопари“, обезпечени с резерв от активи, състоящ се от „кошница“ от парични средства или парични еквиваленти и държавни ценни книжа. Основна специфика на „стабилните криптопари“ е, че те са насочени към по-широко приемане чрез характеристики, целящи стабилизиране на тяхната стойност. Идеята за частни „глобални стабилни криптопари“ бързо е разпозната от регулаторните органи като потенциална заплаха за стабилността на съществуващата финансова система[14].
В резултат от горепосочените събития, ЕС изтъкна необходимостта от приемането на напълно хармонизирана, всеобхватна и обвързваща правна рамка, която да адресира констатираните регулаторни пропуски и фрагментирания законодателен подход, както и да създаде среда сигурна за потребителите и инвеститорите, но и все пак насърчаваща иновациите в рамките на Съюза.
3. ИЗБОР НА ЗАКОНОДАТЕЛЕН ПОХВАТ И ОБХВАТ НА РЕГУЛАЦИЯТА
Едно от първите неща, които може да се оцени като положително по отношение на разглежданото тук предложение за регулация в областта на пазарите на криптоактиви е, че този бъдещ законодателен акт се предвижда да бъде под формата на регламент. За разлика от директивите, регламентите са законодателен инструмент на правото на ЕС, който е пряко и едновременно приложим във всички държави-членки и не е необходимо да бъде транспониран в националните законодателства на отделните държави-членки. Изборът на този законодателен инструмент не е направен случайно. С Регламента се цели да се установи обща рамка от правила, която да се прилага незабавно и еднакво в рамките на единния пазар. Този законодателен подход дава възможност за най-висока степен на хармонизация, тъй като така се предотвратява риска от различно и понякога превратно транспониране на европейски норми в националното право и в същото време се осигурява ясна и равноправна процедура за паспортизация на криптоактиви и свързаните с тях услуги, която да важи в целия ЕС.
Регламентът ще се прилага по отношение на емитентите на криптоактиви и по отношение на доставчиците на услуги за криптоактиви. С Регламента се въвеждат единни изисквания за прозрачност и оповестяване по отношение на емитирането, дейността, организацията и управлението на доставчиците на услуги за криптоактиви и се установяват правила за защита на потребителите, както и мерки за предотвратяване на пазарните злоупотреби.
Извън обхвата на Регламента остават криптоактивите, които отговарят на условията да се считат за финансови инструменти по смисъла на член 4, параграф 1, точка 15 от Директива 2014/65/ЕС[15]. Независимо от технологията, използвана за емитирането или прехвърлянето на тези финансови инструменти, същите следва да продължат да бъдат регулирани съгласно общото действащо законодателство на Съюза, включително Директива 2014/65/ЕС.
Криптоактивите, емитирани от централните банки[16], които действат в качеството си на орган по паричната политика, а също и свързаните с криптоактиви услуги, предоставяни от централни банки или други публични органи, също остават извън рамката на Регламента.
