Подлежи ли на отмяна определението на съда по обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт
Проф. Иван Тодоров
Проф. Иван Тодоров е бил член и докладчик на комисията по изготвяне на проекта за Административнопроцесуален кодекс (АПК). Инициатор и член на работната група, изготвила проект за промени в АПК през 2016-2018 г. Участва и в работата на правната комисия на Народното събрание при приемането на промените в АПК през 2018 г.
Заедно с проф. Кино Лазаров са автори на учебник по Административен процес.
Иван Тодоров е основател и старши съдружник на една от големите български адвокатски фирми – „Георгиев, Тодоров и Ко“ и два мандата е бил член на борда на директорите на най-голямата адвокатска фирма в Европа „Eversheds International“.
В своята практика Иван Тодоров е водил много от най-значимите административни производства и дела във връзка с тях. Инициирал е шест дела в Конституционния съд и е участвал в успешното водене на едни от най-значимите международни арбитражни дела, съдебни дела в други държави и в Съда на Европейския съюз.
Във Върховния административен съд (ВАС) е висящо тълкувателно дело с предмет „Попада ли в приложното поле на чл. 237, ал. 1 АПК определение на административен съд, с което съдът се е произнесъл окончателно относно законосъобразността на изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт?“. Т. е. подлежи ли определението на съда по чл. 200, ал. 1 АПК на отмяна след влизането си в сила, при евентуално наличие на основания за това.
Преобладаващата съдебна практика приема, че на този въпрос следва да се даде отрицателен отговор. Така в опр. № 7131/30.05.2018 г. по адм. д. № 4674/2018г., 5-чл. с-в на ВАС се заключава: „Определенията и разпорежданията, с които се прегражда развитието на производството, се постановяват поради преценка за недопустимост на съдебното производство – при липса на положителна процесуална предпоставка или наличие на отрицателна такава… С определението на административния съд, чиято отмяна се иска, не е преградена възможността за съдебен контрол върху обжалваната заповед на административния орган. Напротив, жалбата е разгледана и съдът се е произнесъл по същество. По същество е разгледана и частната жалба от 3-членния състав на ВАС, като определението на административния съд е оставено в сила. От това следва, че разглеждането на частната жалба по съдебен ред е осъществено, пътят за разглеждането ѝ не е бил преграден, или развитието на делото също не е било преградено. Тя не е била оставена без разглеждане като процесуално недопустима, а напротив – била е разгледана по същество. С това предметът на спора е изчерпан. От това следва, че определението, чиято отмяна се иска, не попада в кръга на актовете, подлежащи на отмяна, визирани в чл. 237, ал. 1 АПК, защото съдебният контрол върху законосъобразността на заповедта на административния орган е осъществен, не е преграден, а е изчерпан“.
В подобен смисъл е и Реш. № 3188/06.03.2019г. по адм. д. № 88/2019 г., 5-чл. с-в на ВАС („Определението в тази част не е съдебно решение, тъй като с него не се решава спор за материално право. Не представлява и съдебен акт, с който се прегражда развитието на делото, каквито са актовете, с които се препятства възможността за произнасяне на съда по същество на повдигнатия спор и които се постановяват поради преценка за недопустимост на съдебното производство”). Същото се приема и в реш. № 8921/12.06.2019 г. по адм. д. № 3546/2019 г., 5-чл. с-в на ВАС. Становища в този смисъл са изказвани и в доктрината[1].
По-рядко се приема, че искането за отмяна е допустимо и се разглежда по същество (Реш. №11664/02.11.2016 г. по адм. д. № 9978/2016 г., 5-чл. с-в на ВАС).
В Гражданския процес по-голямата част от съдебната практика приема, че „определенията, с които съдът разрешава даден процесуален, а не материалноправен въпрос, не попадат в категорията актове, подлежащи на отмяна дори когато са постановени в едно спорно, правораздавателно производство.“[2]
Според чл. 200, ал. 1 от АПК, съдът се произнася с определение, с което може:
- да отхвърли жалбата срещу изричния отказ на административен орган да издаде индивидуален или общ административен акт по искане на заинтересовано лице; или
- да отмени отказа и да изпрати преписката на компетентния административен орган за решаване на искането по същество.
Когато съдът връща преписката на компетентния орган, административното производство остава висящо, а административният орган дължи произнасяне. Развитието на производството не се прегражда с определението – именно срещу това ново произнасяне на административния орган ще се насочи, при необходимост, защитата по съдебен ред на заинтересованото лице.
По-интересна в случая е първата хипотеза, при която съдът с определение отхвърля жалбата, т.е. потвърждава отказа на административния орган да разгледа искането за издаване на акта. Това определение се ползва със стабилитет – съдът не може да го оттегли, нито да го измени. По функциите си наподобява съдебно решение – не е насочено към движение на съдебното производство, а го приключва, като решава главния въпрос по делото.
Струва ни се ирелевантен аргументът, изложен в цитираното по-горе опр. 7131/30.05.2018 г. на ВАС – че определението по чл. 200, ал. 1 АПК, с което жалбата се отхвърля, може да бъде обжалвано с частна жалба. Чл. 237 АПК не изисква съответните съдебни решения, определения или разпореждания да са необжалваеми, за да подлежат на отмяна, а само да са влезли в сила. Следва да се съгласим, че „за допустимостта на отмяната не е задължително искателят… да е инициирал всички възможни фази за инстанционно разглеждане на спора, но актът трябва да е влязъл в сила“[3].
Съдебният акт по чл. 200, ал. 1 АПК наистина е наименован „определение“, а не „решение“, защото не би следвало да решава спор за материални права със сила на присъдено нещо. В доктрината се прима, че прекратителни са тези определения „с които се отрича съществуването или надлежното упражняване на правото на достъп до съответното съдебно производство“.[4] Същото се приема и от съдебната практика – вж. напр. опр.14115 от 29.10.2013 г. по адм. д.7309/2013 Г., 5 чл. с-в на ВАС.
Отмяната има за цел да осигури съдебна защита в точно определени от закона случаи, докато определението по чл.200, ал.1 АПК не прегражда възможността за съдебна защита на твърдяното материално право. С определението по чл.200, ал.1 АПК не се прегражда възможността да се иска издаване на акта и до съдебна защита за твърдяното материално право, а – както посочихме – същото приключва с произнасяне на съда по предмета му – дали жалбоподателят има право искането му за издаване на индивидуален или общ административен акт да бъде разгледано от административния орган по същество. Дори когато отказът на административния орган да разгледа искането по същество бъде потвърден, искането може да бъде отново направено поради липсата на сила на присъдено нещо по материалното право на искащия – поради липсата на влязъл административен акт между същите страни и със същия предмет (чл.27, ал.2, т.1 АПК). Ето защо същественото е, че с прекратителните определения се прекратява достъпът не само до конкретното производство, но се прекратява достъпът до съдебно производство за защита на същото твърдяно от искателя материално право. Ако след определението по чл.200, ал.1 АПК са настъпили нови факти или обстоятелства, те може да са довели до отпадане на отрицателните или до наличието на положителни процесуални предпоставки да се издаде акта, което следва да бъде зачетено и от съда. Ето защо определението по чл.200, ал.1 АПК не може да се квалифицира като „определение…, с които се прегражда развитието на делото“. Следователно, в общия случай, предпоставките по чл. 237, ал. 1 АПК не са налице.
Проблем може да възникне само при неправилно приложение от административния орган на чл. 27, ал. 2, т. 5 АПК – в случаите, когато той е отказал да разгледа искането по същество поради липса на правен интерес заради липсата на легално определение за „правен интерес“.
Когато производството се открива по искане от гражданин или организация, със самото искане да се издаде акта се слага началото на производството и искателят придобива качеството страна.
Ако гражданинът или организацията твърдят, че са носители на материалното административно право да се издаде административен акт, който да създава за тях права или задължения или пряко да засяга техни лични права, свободи или законни интереси, те имат правен интерес да участват в производството и придобиват процесуалното качество надлежни страни. Това, че страната е надлежна, не означава, че е страна в материалното административно отношение, предмет на делото – това тепърва ще се установява в производството по същество.
По същия начин ще стоят нещата и когато има искане за встъпване на гражданин или организация във висящо производство.
Възможно е в специален закон или международен договор да се предвижда определени правни субекти да имат правен интерес и да са надлежни страни в производството в защита на чужди прави и законни интереси.
Когато производството се открива по инициатива на административния орган, той ще привлече като страни субектите, за които органът твърди, че са страна по материалното административно правоотношение. С това твърдение органът приема, че те имат правен интерес и това ги прави надлежни страни. Същото положение се получава и тогава, когато в рамките на производство, открито по инициатива на едни граждани или организации, органът привлича като страни и други граждани и организации, за които твърди, че също са страни по материалното правоотношение, предмет на производството. Отново в хода на производството ще се установи, дали твърдението на органа е било правилно, или не. Впрочем, на етапа на съдебно обжалване водещият производството орган (т. е. съдът) също може да конституира като страни субектите, за които твърди, че са страни по материалното административно правоотношение, дори и да не са участвали в производството пред административния орган (аргумент от чл. 162 АПК).
Дали лицето, подало искане за издаване на административен акт, е действително носител на твърдяното материално административно право, е въпрос по съществото на производството, става ясно в края на производството и не е въпрос за преценка за наличието на правен интерес. Ако административният орган установи, че лицето, инициирало производството, не е носител на твърдяното материално административно право, той би следвало да издаде изричен отказ по същество, а не да прекрати производството като недопустимо – като откаже да разгледа искането за издаване на акта поради липса на правен интерес.
[1] Вж. Пенчев, К., Тодоров, И., Ангелов, Г., Йорданов, Б., Административнопроцесуален кодекс. Коментар, 2006 г., с.421.
[2] Сталев, Ж. и колектив, Българско гражданско процесуално право, Сиела, 2020 г., с. 708.
[3] Еленков, А., Ангелов, А., Дюлгеров, А., Дишева, А., Панов Л., Казанджиева М., Янкулова, С., Николова, Т., Ковачева, Ю., Административнопроцесуален кодекс. Систематичен коментар. Проблеми на правоприлагането. Анализ на съдебната практика, 2013 г., с.1416.
[4] Пенчев, К., Тодоров, И., Ангелов, Г., Йорданов, Б., Административнопроцесуален кодекс. Коментар, 2006 г., с.421.
24
Коментирайте
Когато говорим за право трябва да се мисли за справедливост!
Правото е сбор от норми които не може да си противоречат и трябва да се развиват по ДЕС.
Съда не може отказва правосъдие.
Погазването на закона е злоупотреба, престъпление срещу правата на човека.
Тодоров ме е изпитвал на държавен изпит. Много шеговит, етичен и добронамерен човек е.
Авторът твърди, че по чл.200, ал.1 от АПК съдът може: – да отхвърли жалбата срещу изричния отказ на административен орган да издаде индивидуален или общ административен акт по искане на заинтересовано лице; или – да отмени отказа и да изпрати преписката на компетентния административен орган за решаване на искането по същество.“ АПК: Чл. 200. (1) В едномесечен срок от постъпването на жалбата съдът се произнася с определение, с което я отхвърля или отменя отказа, и изпраща преписката на компетентния административен орган за решаване на искането по същество, като срокът за произнасяне от органа тече от момента на постъпване на преписката… Покажи целия коментар »
Освен мнението на собственика на сайта, е хубаво да се публикува и насрещното мнение. Защото г- н Тодоров в случая не е много убедителен и създава съмнение в истинските подбуди.
Мисля, че статията е написана с цел реклама, тъй като има висящо тълкувателно дело в областта на административния процес и звучи добре, като действащ юрист проявява активност и загриженост към практиката в страната.
Някой да е написал статия по въпроса, че не съм мяркал? Не се заяждам, но ми стана интересно, а не ми остава време да следя всичко публикувано. А вие така коментирате все едно, че сте чел някой да е писал и обосновал обратната позиция.
Не съм чел публикации по въпроса, ако трябва да съм честен, а се опитвам да имам критичен поглед към това, което се предлага в настоящия момент. Не смятам за нужно да се отделям време в писане на статии, защото все пак говорим за енергоемка работа, ако искаш да си сериозен. Като чета, какво се пише, включително и от ВКС, може да стигна и дотам в желанието си да изоблича някои недостатъци, които по мое мнение биха създали някакво объркване. Крайно време е хората да спрат да се подчиняват сляпо на авторитети и да започнат да мислят и оспорват всичко, което… Покажи целия коментар »
Крайният извод е, че съдът може да не си е свършил работата по препращане на заявлението за започване на административното производство, където трябва, с което е напълно възможно да увреди заинтересованата страна. Да не говорим, че в чл. 237, ал. 1 е разписано „прегражда развитието на делото“, т.е. конкретна отделна процедура, която си е и в самостоятелен раздел в АПК.
И къде тук е ролята на отмяната? Което е темата на статията
Еее сега да не съм професор и доктор на юридическите науки и прочие, човекът си пише, а аз търся недостатъци. Същото като писателите и литературните критици, едните имат водеща роля в създаването на произведения, а вторите драскат нещо, колкото да си оправдаят съществуването – чудесна закачка. Наясно съм, че и ефектът може би ще е нулев, но както и да е, важното е всяка жаба да си знае гьола, ще взема да дам неподготвено становище и после ще се изсипят един куп подигравки (не че ми пука де). Темата е за Определението и отмяната му и личното ми мнение е… Покажи целия коментар »
Да разбирам ли, че според автора няма значение дали е било поискано издаване на общ или индивидуален АА? Все пак, чини ми се трябва да има нюанси
Много точно написано.
Супер вдъхновяващо е да четеш подни статии
Страхотно четиво
Много полезно.
Наскоро ми попадна становище на ВАдвС в обратния смисъл, което ми се видя по-скоро водено от желанието на адвоката всичко да може да се жали, съответно отменя. Даденото тук разрешение следва точно логиката на административния процес, разбиран в неговата цялост.
Значи имаш отказ за издаване на акта, съдът се роизнася с определение, с което или отхвърля жалбата или отменя отказа и изпраща преписката на компетентния административен орган за решаване на искането по същество. Това определение подлежи на обжалване с чж. То е окончателно. И сега ще се чудим дали можем да го отменим?! Хайде да не прекаляваме, то вярно, че изискванията за отмяна са стриктни и срокът преклузивен, ама да въртим и сучем с години, при положение, че после може да се подаде ново искане…
Не е отказ за издаване на акта, което е административен акт, а става въпрос за отказ да се разгледа искането, породи недопустимост.
Ясно, точно и обосновано. Предполагам натам върви и произнасянето по тълкувателното дело.
Само 20 мин, след като си пуснал статията, авторът се похвалил като „Анонимен“
Не е само той май, вероятно има и негови служители, които го славословят от мобилните телефони с по 2-3 думи.
въпрос: Когато администрацията не извършва проверка по подадена жалба, попадаме ли в хипотезата за отказ на чл.21 ал.1 на АПК т.е. в случай, че поискаме правосъдие, можем ли да очакваме, че съдът ще се произнесе, че администрацията трябва да изпълни задължението си? Чл. 21. (1) (Доп. – ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги, с което се създават права или… Покажи целия коментар »
Пак поради близостта на съдебния административен процес и гражданското съдопроизводство, респ. поради влиянието на разрешенията, дадени в ГПК, пороците, които водят до нищожност или унищожаемост на административните актове, наречени „основания за отмяна на административните актове” в чл. 12 ЗВАС, сега са наименовани „основания за оспорване” (чл. 146). https://www.myherbalife.life/