Правно мнение
Непрекъснатото държавно управление като конституционен императив преодолява изискването за мандатност
Правното мнение на проф. д-р Пенчо Пенев
Правното мнение на проф. д-р Пенчо Пенев е предоставено по к.д. №7/2022 г., образувано по искане на Пленума на Върховния административен съд за задължително тълкуване на разпоредбата на чл. 132а от Конституцията във връзка с чл. 1, ал. 1 и ал. 2, чл. 4, ал. 1, чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията.
ВАС поиска Конституционния съд да сложи край на споровете каква е съдбата на колективните органи, след като изтече мандатът на членовете им, но все още не са избрани нови. Въпросите на върховните съдии са поставени заради неизбирането на нов състав на ИВСС вече над две години, но самият ВАС заявява в искането си до КС, че „подобна хипотеза би могла да възникне и по отношение на други постоянно действащи органи, чиито изборни членове са с определен мандат“, намеквайки за избора на нов ВСС (виж повече тук).
Проф. д-р Пенчо Пенев предостави на „Лекс“ правното си мнение по к.д. №7/2022.
Заглавието е на редакцията.
С определение от 17.05.2022 г. на Конституционния съд по к.д.№7/2022 г. съм поканен да дам правно мнение относно искане за тълкуване на чл. 132а във връзка с чл. 1, ал. 1 и ал. 2, чл. 4, ал. 1, чл. 8 и чл. 117, ал. 2 от Конституцията на Република България.
Допуснатите тълкувателни питания са: Прекратяват ли се с изтичането на мандата им правомощията на главния съдебен инспектор и инспекторите от Инспектората на Висшия съдебен съвет (ИВСС) или същите продължават да изпълняват своите функции до избирането от Народното събрание на нов главен инспектор, съответно инспектори? Конституционно допустимо ли е преустановяване за неопределено време на дейността на ИВСС поради изтичане на мандата на главния инспектор и инспекторите, и неизбиране на нови от Народното събрание?
Правният интерес за тълкуването е обоснован от обстоятелството, че вече две години Народното събрание не провежда избор на нов главен съдебен инспектор и съдебни инспектори, така както го задължава чл.132а, ал.2 и ал.3 от Конституцията. Исканото тълкуване от Конституционния съд е много важно, защото ще има значение и за решаване на евентуални статутни проблеми на други органи, чиито персонален състав се определя от Народното събрание: Висшия съдебен съвет, управителните органи на БНБ и на Сметната палата.
В книгата си „Конституционно правосъдие“ (Изд. Сиела, 1997 год., с. 94), а след това по-подробно и в книгата „Адвокатът, Конституцията, приложимото право“ (Изд. Фабер, 2018 г., с.54-55) обосновавам тезата за допустимост на нормативно тълкуване по чл. 149, ал.1, т. 1 на Конституцията на съотношения между две или повече конституционни разпоредби и установяване на приоритет при тяхното прилагане, когато не могат да бъдат съвместени. В настоящия случай става дума точно за такава колизия и за да не се повтарям в уводната теоретична част на настоящото становище препращам към тези мои работи.
В случая противоречието е между конституционното изискване за непрекъснато функциониране на конституционно установен орган, който е част от държавния апарат (аргумент от чл. 1, ал. 1 и ал. 2, чл. 4, ал. 1, чл. 8 и чл.117, ал. 2 от Конституцията) и конституционното изискване за мандатност на персоналния състав на същия този орган (чл. 132а от Конституцията).
Според мен няма никакво съмнение, че конституционният принцип за непрекъсваемост на държавното управление има приоритет спрямо мандатността в случаите, когато има колизия между тези две конституционно защитени ценности. Мандатността трябва да бъде разглеждана в контекста на непрекъснатото държавно управление, тя своеобразно го обслужва като установява важни елементи от статусния режим на лицата, които реализират това управление. Непрекъснатото държавно управление не може да бъда функция на мандатността, вярно е обратното – мандатът трябва да е подчинен на идеята за непрекъсваемост на държавното управление. Мандатът при условията на правовата държава оптимизира държавното управление, прави го предвидимо като същевременно гарантира стабилност и независимост на органа за определен период от време. Приоритизирането на мандата, догматичното му прилагане извън контекста на непрекъсваемостта на управлението на държавата може да доведе до парализа на отделни сектори на това управление.
Конституционният принцип за непрекъсваемост на държавното управление е аксиоматичен, той дори не се нуждае от обяснение и доказване, тъй като се отнася до самото съществуване на държавата. Тази аксиоматичност обосновава и приоритета му спрямо други конкуриращи конституционно защитени ценности, включително мандатността.
Разбира се, когато говорим за това съотношение и приоритет имаме предвид конституционно установените държавни органи, които съставляват носещите елементи на трите власти. Това са органи, които притежават дискреционни правомощия, такива, каквито при никакви обстоятелства не могат да се упражняват по заместване от друг орган – това е азбучно изискване на правовата държава. Органите на съдебната власт – ВСС и ИВСС са точно такива конституционно установени органи и това ясно е казано в практиката на КС – Решение № 3 от 2003 г. по к.д.№ 22/2002 г. и Решение № 2 от 2002 г. по к.д.№2/2002 г. Догматичното прилагане на мандатността по отношение на тези органи ще доведе до парализиране на важна система от държавното управление, тази на съдебната власт тогава, когато в продължение на дълъг период от време (година, две и повече) НС бездейства с избора на нов персонален състав на съответния орган. На практика ще бъдат изцяло суспендирани чл. 130, чл.130а, чл. 130б и следващи от Конституцията (за ВСС) и чл.132а от Конституцията (за ИВСС). Това по принцип е абсолютно недопустимо, но при приоритетното прилагане на мандатността резултатът ще бъде точно такъв.
В искането на Върховния административен съд се отбелязва нещо наистина тревожно. Посочват се случаи, в които съдилища отказват достъп на ИВСС до банкова информация, тъй като поради изтеклия мандат той нямал правомощия да проверява данъчните декларации на съдиите, прокурорите и следователите, както повелява чл. 132а от Конституцията. А ВСС е отказал вече няколко пъти да образува дисциплинарни производства по предложение на ИВСС с мотивите, че е нелегитимен поради изтекъл мандат. Интересно, ако самият ВСС изпадне в такава ситуация кой ще изпълнява многобройните му кадрови функции по отношение на съдиите, прокурорите и следователите, а и не само кадровите функции, а и още много други правомощия, предмет на Глава шеста от Конституцията.
Наистина положението е ненормално, важното изискване за мандатност е нарушено, но ако то бъде приоритетно приложено, ще доведе недопустимо до фактическо суспендиране на Конституцията и невъзможност да се изпълняват конституционни правомощия, екзистенциални за функционирането на цяла една система от държавната власт. Бездействието на НС да излъчи нов персонален състав ще има ефекта на фактическо суспендиране на разпоредби от Конституцията за периода от време на това бездействие.
Разбира се, продължаването на дейността на ИВСС при изтекъл мандат на инспекторите само временно смекчава последиците от бездействието на Народното събрание. Няма конституционен механизъм НС да бъде заставено да предприеме действия за нов избор – България е парламентарна република. А това показва тежък проблем на политическото в държавата. Този проблем не е породен от несъвършенство в Конституцията, той е проблем на органа, на който са възложени правомощията за провеждане на нов избор. Докато такъв не бъде направен, възможната конституционна криза се предотвратява единствено и само с продължаващото функциониране на засегнатите от бездействието съдебни органи и след изтичане на мандата на техния персонален състав.
Има и още един чисто юридически аргумент. Прави впечатление, че Конституцията урежда мандатността на конституционно установените органи изключително като мандатност на членовете от персоналния състав на съответния орган, а не като мандат на самия орган в качеството му на юридическо лице, натоварено с властнически правомощия. Всъщност този начин на конституционна регламентация показва ясната воля на конституционния законодател да установи непрекъсваемост във функционирането на държавното управление. Не е уредена възможност органът като такъв да прекрати своята дейност след изтичане на определен времеви период. Това важи дори и за НС, по отношение на което режимът е по-особен, нещо, което следва от систематичното тълкуване на разпоредбите на чл. 64, ал. 2 във връзка с чл. 99, ал. 5 от Конституцията. Съгласно чл. 99, ал. 5 НС се „разпуска“, а не се „прекратява“ безусловно неговото съществуване. Разпуска се, защото е политически и юридически безплодно – въпреки многобройните възможности, които дава Конституцията в чл. 99 то не може да излъчи Министерски съвет. Но дори и разпуснато НС възобновява своята дейност в случай на война, военно или друго извънредно положение, настъпили по време или след изтичане на неговите пълномощия – чл. 64, ал. 2 от Конституцията. Наистина разпоредбата не съвсем точно говори за „изтичане мандата на НС“, но на практика до избирането на нова легислатура, макар и в латентно състояние разпуснатото НС продължава да съществува и може да се активира в хипотезите на ал. 2 на чл. 64.
По отношение на останалите конституционно установени органи Конституцията изобщо не предвижда каквато и да е възможност за прекратяване на дейността им. Такава е уредбата на ВСС, на ИВСС, а също така на ръководните органи на БНБ и Сметната палата, за които Конституцията препраща статусните въпроси да бъдат уредени със закон – чл. 84, т. 8 и чл. 91 от Конституцията.
От всичко изложено дотук може да обобщим, че съгласно Конституцията на Република България прекратяването на дейността на ИВСС като орган на власт е конституционно недопустимо. Недопустимостта е следствие на две основни причини. Първата е обоснована от спецификата на конституционната регламентация, за която стана дума по-горе, а втората е приоритетното спрямо мандатността прилагане на конституционното изискване (ценност, императив) за непрекъсваемост на държавното управление, приложимо за органите на държавна власт, натоварени от Конституцията с упражняване на дискреционни (изключителни и непрехвърлими) правомощия. Орган с такива правомощия е ИВСС.
Накрая с няколко думи искам да обърна внимание и на спецификата при позоваване на досегашната практика на КС по конституционни разпоредби, които влизат в колизия и трябва да се приложи приоритетно една от тях. По всяка от конкуриращите разпоредби може да има практика, която макар валидна и важна сама по себе си, едва ли може да бъде безусловно приложена при разрешаване на съотношението между тях. Причината е, че хипотезата и търсеното решение е от друг порядък – става дума за установяване на приоритет. Това се отнася и до конституционната практика относно мандатността, посочена в искането. Тя не е относима към предмета на настоящия конституционен спор, защото той е за установяване на приоритет при прилагане на две конституционно защитени ценности.
37
Коментирайте
Думи нямам ДБ форумците, а 90 процента сте такива, какви сте велики юристи. Какви епитети по адрес на проф. Пенчев, а ни дума какви са вашите правни аргументи за обратното. Типично в стила на великия реформатор без трудов стаж и нестъпвал в съдебна зала Христо Иванов. Според вашето мнение най- общо казано държавата трябв да спре да функционира, понеже останалите партии не искат да играят по свирката на Пиноки, като гласуват такива членове на ВСС и ИВСС, каквито Пинокио Бойкикев иска. Ако не- държавата спира да работи. Страхотно и типично за НПО- боклуци разбиране за приципите на функциониране на държавата.… Покажи целия коментар »
Пенчо-о-о-о, защо ме осъди на две години и половина затвор заради едни кожуси за Турция бре ?
Смях! Пенчо Пенев – платен от ИВСС изказва мнение в защита на ИВСС!
Пенчо Пенчев ни подготвя за управление от хунта!
Властта произтича от народа бре !
Изборите легитимират властта, а не тяхната липса!!!!
Това становище е позор, и този нищо не отбира от право, а от научен комунизъм и социализъм.
Позор!!! Ей от таквиз „светила“ на правото не можем да прокопсаме!
Този е жив Путинист! Властта е по-важна от провеждане на избори ….
Почвам наистина да си мисля, че това не е юридически форум, а форум на Да,България и производните, айде спрете се малко, аз разбирам, че основното на Хр.Иванов и компания е куха пропаганда с наслагване на вина на тоз и оня и че лошия комунизъм или Путин дебне зад оградата е основен приоритет, но това е юридически форум, а не партийна сбирка или сбирка на соросоидно НПО.
Според тезата на Пенчев, която подкрепяте, ако не се проведат избори за НС, не се прекратява мандат и легислатура на народни представители и НС с изтичащ мандат!
Ако това не е подготовка за хунта, здраве му кажи.
Ще станем като в Русия и други лелеяни от русофилите държави, мандата се прекратява със смърт.
Държавата не е самоцел, а средство за постигане на цели, които са в полза на народа.
Според тоз учЕн, държавата е по-важна от хората.
Жив путинист, комунист!
Айде на партийна сбирка на ДБ и компания, човекът ясно го е казал има две ценности мандатност или държавно управление и ги съпоставя, като дава преимущество на държавното управление, защото такава е Конституцията, той е един от авторите й, ако той не може да я тълкува и да я анализира къде отиваме. НС и политическата класа са виновни, на тях се сърдете, Путин, Русия и т.н нямат никаква релевантност тук, но нейсе за псевдодемократите е нормално за всичко да е виновен някой друг било то Гешев, било Путин, Настрадин Ходжа, Ким Чен Ун как и той не е почнал политически… Покажи целия коментар »
Хайде, без партийна пропаганда, моля – нали призоваваме в този сайт да се дебатират правни тези. И да върна „релевантното“ в темата – мандатността не е ли „държавно управление“?! Такова е и то на най-високо юридическо ниво – конституционно. Много бързо забравяме демократичните принципи, когато започнем за говорим за постигане на „висши държавни цели“. Какво ни казва статията – ако най-висшият държавен орган (НС) действа недобросъвестно, ще преглътнем тази недобросъвестност и ще позволим властта да се узурпира, макар и да са уредени задължителни мандати. Другото също има значение – Русия, Ким Чен Ун…, но това е в други форуми! Но… Покажи целия коментар »
Партизаните на сорос от ссб, пп и дб, не харесват ваше мнение, проф. Пенев! То в в полза на MAfIQta и kleta majka Balgariq
Всичко написано са общи приказки с изключение на:
„Прави впечатление, че Конституцията урежда мандатността на конституционно установените органи изключително като мандатност на членовете от персоналния състав на съответния орган, а не като мандат на самия орган в качеството му на юридическо лице, натоварено с властнически правомощия. Всъщност този начин на конституционна регламентация показва ясната воля на конституционния законодател да установи непрекъсваемост във функционирането на държавното управление. Не е уредена възможност органът като такъв да прекрати своята дейност след изтичане на определен времеви период.“
Няма смисъл да се чете цялото.
Дано само да изберат нов ВСС.
Проф. Близнашки е класи над този, а не му търсят мнението. Отвратително общество сме, големите и изтъкнатите хора никой не ги търси по принцип.
„Стига с тоя талян, бе Миташки!“
Именно чл.64, ал.2 К, предвиждащ продължаване на мандата на НС единствено при война или друго извънредно положение, до отпадането на тези обстоятелства, доказва приоритета и значението на мандатността, като основен принцип в правовата държава.
Тезата за непрекъсваемост на държавното управление е абсолютно неприложима в коментирания контекст, тъй като ВСС и ИВСС не упражняват съдебната власт – тя се упражнява от съдиите.
Пропускате юридическия аргумент за мандатност на членовете на ВСС, а не на органа като цяло
Да си вървят без парламентарната квота, пак ще има мнозинство в отделните колегии. И без това виждаме какви ги сътворяват „избранниците“ на парламента – все удобни съдии, които с трамплин са отишли от районно в апелативно ниво или са командировани от районно в апелативно ниво, със съмнителен бекграунд и тройки от следването. Как един зависим човек, който е израсъл благодарение на връзките си, а не на професионалните си качества, може да гарантира независимостта на другите, които не се ползват с подобни привилегии?
Призовавам НС бързо да промени ЗСВ и да вкара текст, че ВСС се конституира при избора на съдебната квота
напълно съгласен с мнението на корифея проф. Пенчо Пенев, но соросоидите и идиотите-жълтопаветници НЕ РАЗБИРАТ ТОВА!!
Проф. Пенев е бил съдия, адвокат и почтви всичко, което може да бъде в съдебната система, академичните среди и адвокатурата, безспорен ерудит, преподавал ми е, да го сравняваме примерно с Хр.Иванов или оня неговия „доцент“ в неюридически факултет, който не е виждал наказателно дело, а иска да прави реформи там е смешно и трагично и мнението точно на такива хора трябва да се чува, а не на политически зависими адвокати, някакви кооридинатори и всякакви дето освен НПО-тата да ги грантвам нищо друго не са работили.
Ако КС възприеме това мнение, означава да имаме пожизнени членове на ВСС и ИВСС. И няма да има нужда от мандати
Направо да се върнем 20 години назад
Силно се надявам да не стане така.
Народното събрание като върховен орган носи отговорност пред нацията да упражнява правомощията си по Конституция. Както КС се произнесе решение депутстите да уреждат последиците от противоконституционещнни закони, така и тук Парламентът трябва да си свърши работата. Властта не е шега работа и изисква конкретни действия, а не нещата да се случват от само себе, когато не ни изнася мнението на коалиционните партньори.
Най-забавно ми е, че в парламента най обичат да се обвиняват в потъпкване, мачкане и нарушаване на Конституцията, докато две години я газят, без да им пука и дори да се замислят за това.
Беше повдигнат въпроса за ИВСС, но тези, които са избрали сегашните, не искат да ги сменят и решиха, че могат да тъпчат всичко.
Това, ако се възприеме, означава само едно – узурпация на власт, без санкция на суверена чрез своите конституционно установени органи. Напротив – тези органи допускат тази узурпация, като не изпълняват своите конституционно установени задължения. И вместо те да бъдат санкционирани, фактически „суспендираме“ Конституцията. Мандатността е предвидена, за да не се злоупотребява с власт – това е присъщ признак на една демократична държава. А сега ни се натрапва обратната теза – противоконституционна при това. Жалко, много жалко…
И в конкретния случай ИВСС като орган каква вина има, че НС не си е седнало на дъ-то, не са си стиснали ръцете и не са избрали членове. Същото би важало и за парл.квота на ВСС
„Правните корифеи“ не задават риторични въпроси, а четат Конституцията. А след това я осмислят, вкл. и съобразно нейните цели, уредени вкл. и в Преамбюл. А и не задават въпроси „кой орган е виновен или не е виновен“, а биха се замислили до какви негативни последици за правовата държава (а тя е и демократична) би се достигнало, ако това правно схващане на професора би се подкрепило – до подчинение на един конституционен орган не на Конституцията, а на определен извънконституционен ред. Но и да се позова на „правния корифей“ – „Същото би важало и за парл.квота на ВСС“.
Ала – бала, ала-бала, на теория е много лесно да се говорят общи приказки, ама като трябва нещо реално да се свърши, много теоретици започват да се правят, че ги няма
И след като прочетохме „общите приказки“, остава да ни изясните „проскубаните“ си тези!
Проскубаната ми теза е, че съм съгласен със становището на проф.Пенев….
Oчевидно ще си гледаме сегашните ВСС и ИВСС още поне една година. После ДПС, Боко и Копейкин ще ни харесат други на техните места.
Пукаш ли вени от яд?
Тези приоритетни тълкувания са ми малко опасни за тези ширини. Е, малко по на изток един дерибей реши, че е толкова важен за страната си, че вече не могат да изберат друг.
Значи, ако нарушиш малко Конституцията, не е такъв проблем.
Пак нищо не си разбрал/а, но карай….
Така излиза в крайна сметка.
jili slot เป็นผู้ให้บริการเกมคาสิโนออนไลน์และก็สล็อตออนไลน์ มีเกมสนุกสนานๆให้เลือกเล่นมาก สามารถเข้าไปเล่น jili slot เล่นผ่านเว็บไซต์ของพวกเราได้เลย ที่เว็บไซต์ pgslot