Неизпълнението на съдебни актове по административни дела
Статията на председателя на ВАС
Статията на председателя на Върховния административен съд Георги Чолаков е изготвена въз основа на данни, анализи и заключения по проект „Оценка на ефективността на съдебния контрол върху актовете на администрацията. Мерки за преодоляване на нарушеното право на справедлив процес“, Договор NoBG05SFOP001-3.005-0001/09.12.2019 г. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна програма „Добро управление”, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд. С пълния текст на заключителния доклад, както и с всички материали по проекта, можете да се запознаете тук.
Тя е публикувана в сп. „Общество и право“. „Лекс“ я препечатва с изричното съгласие на Георги Чолаков и на списанието.
Проблемът относно неизпълнението на съдебните решения, с които са потвърдени или отменени актове на местната администрация, е изключително актуален и важен, доколкото голяма част от взаимоотношенията на гражданите с администрацията са свързани именно с практическото осъществяване на съдържащите се в тези актове изпълнителни основания. Същевременно въпросът е тясно свързан с ефективността на съдебния контрол върху административните актове и реалното упражняване на правото на справедлив процес от страна на физическите и юридическите лица.
Последиците от неизпълнение на влязло в сила съдебно решение, включително неточното, неправилно или забавено изпълнение, касаят както заинтересованите лица, имащи интерес от изпълнението, така и административните органите и длъжностни лица от състава на местната администрация и местно самоуправление, които са задължени да изпълнят съдебното решение. Тези негативни правни последици са от различно естество – понасяне на отговорност за имуществени и неимуществени вреди, причинени от неизпълнението, налагане на глоби, прогласяване за нищожни на последващи административни актове, които противоречат на съдебно решение, отговорност за разноски, ангажиране на дисциплинарна и наказателна отговорност за виновните длъжностни лица от състава на общинската администрация, ангажиране отговорността на държавата.
В тази връзка е необходимо още в началото да бъдат споменати две решения на Европейския съд по правата на човека в Страсбург (ЕСПЧ, Съдът), в които констатираните нарушения на чл. 6, §1 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) са резултат именно от това, че българските власти, и в частност администрацията, са пренебрегнали задължителността на съдебните решения на българските съдилища, като това е довело и до осъдителни решения в Страсбург.
В решението по делото „Velcheva v Bulgaria“ Съдът е констатирал наличие на окончателно съдебно решение от септември 2005 г., с което на жалбоподателката е признато правото на възстановяване на земи в реални граници, и което и към момента на разглеждане на жалбата от ЕСПЧ все още не е било изпълнено. В светлината на трайната практика на Съда в Страсбург[1] това означава, че са били нарушени гаранциите за изпълнение на влязло в сила съдебно решение. Съдът специално акцентира върху това, че продължителното неизпълнение на окончателно съдебно решение, с оглед на „легитимно очакване“ за получаване на собственост, може да бъде проблематично по смисъла на чл. 1 от Протокол №1.[2] ЕСПЧ изрично посочва, че спазването на принципа на правната сигурност, прогласен в чл. 1 от Протокол №1, изисква, когато съдилищата са решили окончателно даден спор, тяхното решение да не се поставя под съмнение, освен по съществени и убедителни съображения.[3]
По второто дело – „Bratanova v. Bulgaria“, след отмяна през януари 2009 г. на мълчалив отказ на кмета на Столична община – район „Банкя“ да издаде скица или друг документ, от който да е видно дали върху спорния имот е извършено застрояване, през 2010 г. отново е било отказано издаването на посочения документ, който втори отказ е бил прогласен за нищожен с решение на Върховния административен съд (ВАС) от май 2012 г. Съдебното решение не е изпълнено, поради което ВАС е наложил на кмета глоба от 1000 лв. на основание чл. 304 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), но в крайна сметка общината така и не е издала изисканите документи, за да може да продължи процедурата по реституция. По този случай ЕСПЧ е приел, че чл. 6, §1 намира приложение и в подобни хипотези, тъй като Законът за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) не е ефективно вътрешно средство за защита.
Описаните по-горе осъждания извеждат необходимостта от засилване на мерките за обезпечаване на ефективността на съдебния контрол по отношение на актовете на местната администрация от гледна точка на своевременното изпълнение на влезлите в сила съдебни актове, постановени по жалби срещу административни актове на местната администрация. Преодоляването на причините за неизпълнение на тези съдебни решения би имало безспорен двояк ефект. От една страна – ще подобри качеството на работа на администрацията, а от друга – ще повиши доверието в съдебната система, премахвайки факторите, които в най-голяма степен рушат доверието на гражданите в стабилитета и ефективността на постановяваните от нея актове.
В изпълнение на тази цел, в рамките на проект по Оперативна програма „Добро управление“, съфинансиран от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд[4], бе създадена работна група от съдии от ВАС, която извърши проучвания и анализи въз основа на данните, предоставени от общините и събраната практика на Върховния административен съд и административните съдилища за периода 2014 – 2018 г. по дела, свързани с неизпълнение на съдебни решения, с предмет жалби срещу административни актове, действия и бездействия на органите на местното самоуправление и местната администрация. В изготвения Доклад от експертите (доклада) са обсъдени конкретните съдебни актове, постановени в производства, касаещи неизпълнение на съдебни решения, обобщени са причините, довели до неизпълнението, начините на правна защита и са начертани общи мерки за преодоляване на порочните практики в тази насока. Образуваните производства и издадените съдебни актове в периода 2014 – 2018 г. касаят административни актове, пряко свързани с административната дейност на тези органи по АПК, Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), Закона за общинската собственост (ЗОбС), Закона за устройство на територията (ЗУТ), Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ), Закона за опазване на околната среда (ЗООС), Закона за кадастъра и имотния регистър (ЗКИР), Закона за администрацията (ЗАдм.), Закона за гражданската регистрация (ЗГР), Закона за държавния служител (ЗДСл) и Закона за достъп до информация (ЗДОИ).
Следва да се подчертае, че крайният резултат от проучването в рамките на гореспоменатия проект, сочи, че в значителния брой случаи органите на местната администрация са предприемали своевременно действия по изпълнението на съдебните решения, а констатираните проблеми при неизпълнението, включително несвоевременното изпълнение, са от различно естество.
Добри практики и приложима национална правна уредба
Основните принципи на добра практика при изпълнението на съдебните решения от административните власти са залегнали в Препоръка Rec(2003)16 на Комитета на министрите на държавите членки относно прилагането на административните и съдебните решения в областта на административното право, както и в Становище No13(2010) относно ролята на съдиите при изпълнението на съдебните решения, прието от Консултативния съвет на европейските съдии (КСЕС).
Принципите на добра практика изискват, наред с другото, гаранция от страна на държавата, че:
- административните власти прилагат съдебните решения в рамките на разумен период от време;
- в случай на неизпълнение от страна на административния орган на съдебно решение следва да се предвиди подходяща процедура, за да се даде възможност за прилагане на настоящото решение чрез разпореждане или санкция;
- административните органи биха били подведени под отговорност, когато отказват или пренебрегват прилагането на съдебни решения, като от държавните служители, които отговарят за прилагането на съдебните решения, може да бъде потърсена индивидуална отговорност по дисциплинарно, гражданско или наказателно производство, ако не успеят да ги приложат.
В Становището си от 2010 г. Консултативният съвет на европейските съдии подчертава, че ефективното изпълнение на обвързващо съдебно решение е основополагащ принцип на правовата държава, като то е от основно значение за гарантиране на доверието на обществеността в съдебната система. Неизпълнението на постановено съдебно решение би обезсмислило независимостта на съдебната система и правото на справедлив процес. Самата идея за отказ от страна на държавен орган (административен орган) да изпълни съдебно решение подкопава концепцията за върховенство на закона.
В становището на КСЕС са изведени следните общи принципи и препоръки:
- Подлежащото на изпълнение решение трябва да бъде справедливо и ясно по отношение на задълженията и правата, за да се избегне възникването на пречки пред ефективното му изпълнение;
- Изпълнението следва да бъде бързо и ефективно, включително чрез обезпечаването му с необходимите финансови средства за тази цел;
- Публичните органи следва да изпълняват постановените срещу тях решения незабавно и без да принуждават ищците да използват изпълнителни производства;
- Когато е необходимо да се прибегне до изпълнително производство, законодателството не трябва да възпрепятства упражняването на гражданска, наказателна и дисциплинарна отговорност за длъжностни лица, които се считат за виновни за отказа или забавянето при изпълнението на съдебното решение;
- Да са налице правила за възстановяване на допълнителните разходи, направени в резултат на откази или забавяне на изпълнението на съдебни решения от отговорните за това служители и действията на държавни служители, водещи до забавяне или отказ от изпълнение, следва във всички случаи да бъдат обект на съдебен контрол;
- Да се публикуват редовни доклади относно ефективността на изпълнението, включително данни за забавяния и причините за тях, както и различни методи за изпълнение, а специален раздел следва да бъде посветен на изпълнението на съдебните решения срещу органи на публичната власт.
С оглед на националната правна уредба, съдебната защита на гражданите и юридическите лица срещу административните актове, засягащи техни права и законни интереси, е регламентирана на конституционно ниво в чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Р България. Предмет на контрола за законосъобразност са всички видове административни актове, с изключение на онези, изрично изключени със специална законова норма. Съдебният контрол е най-значимата и авторитетна гаранция за защита на правата на субектите от незаконосъобразните действията и актове на администрацията. В тази връзка са и визираните в чл. 177, ал. 1 и ал.2 от АПК последици – „решението има сила за страните по делото, а ако оспореният акт бъде отменен или изменен – по отношение на всички“, а всеки акт или действие на административен орган, постановен в противоречие с влязло в сила решение на съда, е нищожен.
Когато съдът отмени административния акт, без да връща делото на органа за ново произнасяне (чл. 173, ал. 1 АПК), органът следва да възстанови положението, съществувало до отмяната на акта – с действия или бездействия, които биват лесно установими и контролирани. Повечето проблеми в практиката възникват при отмяната на административен акт от съдебните инстанции, налагаща връщане на делото на административния орган (съобразно правомощията на съда по чл. 173, ал. ал. 2, 3 и 4 АПК) за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Именно в тези случаи често възникват въпроси, пряко отразяващи се на изпълнението на решението.
Според чл. 174 АПК, когато задължи органа да издаде административен акт или документ, съдът определя и срок за това. Важно е да се има предвид и допълнението на текста на чл. 174 АПК (обн., ДВ, бр. 77/2018 г., в сила от 19.11.2018 г.), съгласно което при мълчалив отказ на административния орган препис от съдебното решение се изпраща и на компетентните органи по чл. 307 АПК за налагане на наказание по чл. 302 АПК. В този смисъл от съществено значение е и уредбата на изпълнението на съдебни решения по административни дела в Дял V (чл. чл. 267 – 301) АПК. Съгласно легалната дефиниция на чл. 268, т. 2 АПК, изпълнителни основания по този кодекс са включително влезлите в сила решения на административните съдилища. На свой ред чл. чл. 271 – 273 АПК очертават органите по изпълнението (чл. 271), съществените елементи на начините за изпълнение (чл. 272) и отговорността на органа при неизпълнение в срока, посочен в изпълнителното основание (чл. 273 препраща към санкцията по чл. 305 АПК в случаите на неизпълнение в срок).
Предвид накратко визираната национална правна уредба, относима към неизпълнението на съдебните решения, с които се потвърждава законосъобразността на оспорения по съдебен ред административен акт (отхвърля се жалбата) или се отменя оспореният административен акт, са изведени от работната група по проекта, както причините за неизпълнение на влезли в сила съдебни решения, така и нормативно установените способи за защита на засегнатите от неизпълнението субекти.
Способи за защита срещу неизпълнението на влезли в сила съдебни актове, постановени по реда и в производства по АПК
Действащата национална нормативна уредба дава основание за извеждане на групирани в 6 пункта способи за защита, а именно:
- Предприемане на действие по дял V от АПК от заинтересованите субекти от изпълнението на съдебното решение или административният акт, които съставляват годни изпълнителни основания по чл.268 АПК.
- Иницииране на производство по реда на чл.304 АПК.
- Предявяване на иск по чл.203 АПК във връзка с чл.1,ал.1 от ЗОДОВ.
- Иницииране на производство за прогласяване нищожност по чл.177, ал.2 АПК.
- Подаване на сигнал срещу административния орган или съответното длъжностно лице за незаконосъобразно действия или бездействия.
- Ангажиране отговорността по чл.296, ал.1 от НК на длъжностно лице, което пречи или осуетява изпълнението на съдебното решение.
В детайли тези процесуални правни възможности за защита на засегнатите от неизпълнението на влезлите в сила административни актове и съдебни решения субекти са обследвани в доклада, изготвен в рамките на проекта. Установено е, че най-ефикасният начин на защита е този за ангажиране на административно-наказателна отговорност по реда на чл. 304 АПК. Открояват се обаче няколко проблемни момента в практиката, които сочат на недостатъчната ефективност на съдебния контрол, разписан като противодействие на неизпълнението на съдебните решения в чл.304 АПК, а именно:
- липсата на осведоменост у заинтересованите лица за изрично регламентираната в АПК възможност за защита срещу неизпълнението от административния орган на влязло в сила съдебно решение по този ред (чл.304 АПК).
- противоречие в тълкуването и прилагането на чл. 306, ал. 4, във връзка с ал. 5 АПК. Преобладаващото становище е, че право на жалба има само соченият за нарушител административен орган (длъжностно лице) и то, в случаите, когато му е наложена глоба, но са установени и случаи, при които жалба, подадена от вносителя на сигнала против разпореждането, с което се отказва налагане на глоба, е приета за допустима и разгледана по същество.
- липса на възможност за налагане на санкция по реда на чл.304 АПК на колективен орган (напр. Общински съвет), тъй като нормата визира само „длъжностно лице“, а санкционният ѝ характер не позволява разширително тълкуване
- противоречива практика при налагане на глоба по чл.304 АПК за забавено и/или непълно изпълнение на съдебното решение. В някои случаи се приема, че е налице хипотезата на неизпълнение на съдебно решение, а в други, че макар изпълнението да е извършено след указания срок, няма неизпълнение на съдебното решение.
- противоречиво се квалифицира и установеното наличие на непълно или частично изпълнение на съдебното решение, като са установени случаи, при които фактът, че са започнали някакви действия по повод изпълнението на съдебното решение, е основание да не се наложи глоба.
- в практиката се възприема, че производствата по чл.304 АПК са подсъдни на първоинстанционния съд, но няма пречка за произнасяне и на касационната инстанция по отправено до нея искане за налагане на санкция по чл. 304 АПК.
Изготвеният анализ от работната група по проекта сочи на недостатъчна ефективност на друго масово използвано правно средство за защита срещу неизпълнение на влязло в сила съдебно решение – предявяването на иск по реда на чл. 203 АПК, във връзка с чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ срещу съответната община за обезщетяване на вреди, причинени от неизпълнението. Тази отговорност е обективна и безвиновна, като при уважаване на предявения иск се понася от общината като юридическо лице, за разлика от отговорността, разписана в чл. 304 АПК. Този ред на защита обаче е с последващ обезщетителен характер и не може да доведе до изпълнение на съдебното решение.
Причините за неизпълнение на влезли в сила съдебни решения
Липсата на своевременно проведено изпълнение на влязло в сила съдебно решение, с което се потвърждава законосъобразността на оспорения по съдебен ред административен акт или се отменя актът, съгласно доклада на експертната група по проекта се дължи на няколко групи обстоятелства, които възникват вследствие на действия или бездействия на административния орган, респ. органа по изпълнението, длъжниците по изпълнението, трети лица и съда.
Неясно формулирана или непълна воля на съда
Липсата на прецизен диспозитив в съдебното решение и/или конкретност на дадените задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона, в случаите, в които административният акт е отменен и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне, е най-съществената причина за неизпълнение на съдебното решение. Събраната в рамките на проекта информация от органите на местната власт, сочи недвусмислено, че затрудненията им при изпълнението на съдебни решения, са свързани с изпълнение на задължителните указания на съда, когато те са с препратка към мотивите на решението и са неясни или недостатъчно конкретни.
В тази връзка е установено, че съдилищата не ангажират отговорността на органа по реда на чл.304 от АПК, когато съдебното решение, което не е изпълнено или е частично изпълнено, не отговаря на изискването по чл. 173, ал. 2 от АПК. Това са хипотезите на липса на достатъчно ясни и конкретни указания, които административният орган е длъжен да съобрази при новото произнасяне. Този порок на съдебното решение, обаче, следва да бъде преодолян по инициатива на административния орган по реда на чл.175, чл.176 или чл.251 ГПК, тъй като не съставлява основание за неизпълнение на решението. Становището, че дадените в мотивите на съдебния акт задължителни указания не са обвързващи за административния орган, тъй като мотивите не се ползват със сила на присъдено нещо се възприема от съдилищата като неоснователно, с оглед цитираната по-горе изрична норма на чл.173, ал.2 от АПК и във връзка с последиците по чл. 177, ал. 2 от АПК.
Горните изводи са приложими и в хипотезите на оспорен пред съда мълчалив отказ, който е отменен като незаконосъобразен и преписката е върната със задължителни указания за произнасяне на административния орган. Постановяване на повторен мълчалив отказ е недопустимо. Следва да се отбележи, че именно с цел преодоляването и ограничаването на случаите на непроизнасяне от страна на административните органи (мълчалив отказ) е изменена и допълнена разпоредбата на чл. 174 АПК (изм. и доп., ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 19.11.2018 г.), като новата редакция предвижда при отмяна на мълчалив отказ, препис от съдебното решение да се изпраща на компетентните органи по чл. 307 за налагане на наказание по чл. 302 АПК (глоба, ако не подлежи на по-тежко наказание).
Липса на активност и съдействие от страна на заинтересованите лица, както и неяснота на волята им
В много случаи причината за неизпълнението на влезли в сила съдебни решения, с които е отменен административен акт или е потвърдена неговата законосъобразност, е липсата на съдействие и активност в административното производство от страна на гражданите и организациите, по чиито искания протича административното производство. Това са случаите, в които е необходимо да бъде конкретизирано заявлението, необходимо е да бъдат представени допълнителни документи или да бъде снабден органът с други, предпоставящи издаването на акта документи, издавани от други органи. Липсата обаче на съдействие от страна на гражданите при изпълнение на съдебния акт, не дава на органите на местната администрация основание за неизпълнението му, предвид уредените от законодателя изключително широки правомощия на административния орган по събиране на доказателства, голяма част от които се съхраняват при него или до които има разрешен достъп. Освен това е допустимо даването на конкретни указания от административния орган на участниците в административното производство, а при неизпълнението им в указания срок, органът разполага с процесуални възможности за предприемане на последващи действия (правни и фактически), изрично разписани в АПК и съответните приложими специални закони.
Обективна невъзможност за изпълнение – правна или фактическа, дължаща се на събития от различен характер, които възпрепятстват изпълнението
Другата установена причина за неизпълнение на влезлите в сила съдебни актове от органите на местната администрация е резултат от липсата на щателно изследване в рамките на проведеното съдебно производство на първоначалното наличие или последващото отпадане на правния интерес от предявеното оспорване, което на свой ред води до недопустимост на производството и постановеното в него съдебно решение. Идентичен е резултатът при наличието на обективна невъзможност при промени в действителността, които възпрепятстват изпълнението на решението, включително поради недостатъчно изяснена фактическа обстановка към момента на постановяването му или междувременното ѝ съществено изменение, което осуетява възможността за привеждане на решението в изпълнение.
Възприеманата от съдилищата „фактическа невъзможност за изпълнение“, мотивираща постановяването на отказ за налагане на санкция по чл.304 от АПК, обаче съставлява изключение. Категорично се приема от съдилищата, че административният орган дължи пълно изпълнение на влязлото в сила съдебно решение и то във визирания в съдебното решение срок или в законоустановения такъв, като осъществяването на отделни действия по изпълнението не изключва административно-наказателната отговорност за неизпълнението на съдебно решение на отговорното за това длъжностно лице.
Следва да се има предвид, че възражения за валидността на съдебното решение и противоречието му с действащия правен режим не са от компетентността на органа по изпълнението. Такъв вид пороци на съдебния акт не обосновават неговото неизпълнение, освен в случаи, при които е установена правна или фактическа невъзможност за настъпване на разпоредените последици.
Недостатъчен капацитет и яснота относно задълженията на служителите, отговорни за изпълнението на съдебните решения
Бездействието на органа по изпълнението, визиран в нормата на чл.271 от АПК, в един продължителен период (5 години) ,практически „елиминира“ разпоредените правни и фактически последици на административния акт, респективно на влязлото в сила съдебно решение, с оглед изричната норма на чл.285 от АПК. В съдебната практика не са рядкост успешно проведените искови производства по чл.292 от АПК, сочещи на изтекла давност, което съставлява тревожен факт и дава основание в доклада да залегне изводът за „недостатъчна активност и ефективност“ на органите на местната администрация.
Последиците от неизпълнение на съдебно решение, с което е отменен административния акт и преписката е върната на административния орган, от друга страна, сочат на сериозно нарушаване правата на заявителите в инициираното от тях административно производство. Това нарушаване на правата в някои случаи също води до „елиминиране“ на интереса на заявителя или неговото отпадане при продължително неизпълнение от страна на административния орган.
Предприети от задължените граждани и юридически лица действия за защита срещу принудителното изпълнение (чл. 128, ал. 1, т. 4 АПК)
Една от причините да не може да бъде изпълнен своевременно влезлият в сила съдебен акт е, че даденото физическо или юридическо лице междувременно е подало искане за защита срещу незаконно принудително изпълнение, която защита бива два вида – исковата защита по чл. 292 и чл. 293 АПК и съответно – процесуалната защита чрез обжалване на незаконни действия и бездействия на органа по чл. 271, уредена в чл. 294 – 298 АПК.
- Искова защита по чл. 292 АПК
Искът по чл. 292 АПК може да бъде основан единствено на факти, настъпили след издаването на изпълнителното основание (административен акт), респективно влязло в сила съдебно решение, определение или разпореждане. Тази уредбата в АПК е аналогична на предвидената такава в чл. 439 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), която регламентира възможността длъжникът да оспори изпълнението чрез иск, основан само на факти, настъпили след приключването на съдебното дирене в производството, по което е издадено изпълнителното основание.
Страните и подсъдността на този иск са изрично уредени в чл. 293 АПК – той се предявява от длъжника срещу взискателя (определени съгласно чл. 274 АПК), като страни по него могат да бъдат и техните правоприемници по смисъла на чл. 275 АПК, станали страни в изпълнителното производство. Лице, което не е адресат на визираното в изпълнителното основание задължение, респективно изпълнението не засяга пряко и негативно правната му сфера, не разполага с активна процесуална легитимация да предяви иск по чл. 292 АПК.
Предмет на иска е да се установи евентуално липсата на изпълняемо задължение като материалноправна предпоставка за изпълнението, като за целта се проверява дали след издаване на изпълнителното основание са настъпили правопогасяващи или правоизключващи факти, водещи до отпадане на задължението. Анализът на съдебната практика сочи, че с преобладаващо значение са производствата, в които ищецът се позовава именно на изтекла давност, което обуславя основателността на отрицателния установителен иск по чл. 292 АПК.
- Обжалването на незаконни действия и бездействия на органа по чл. 271 по реда на чл. 294 – 298 АПК.
Видно от обсъдените в доклада съдебни актове, неправилно се приема от част от административните съдилища, че в изпълнителното производство може да се формира „мълчалив отказ“, който подлежи на оспорване, което съотнесено към хипотезата на неизпълнение на съдебно решение води до повторяемост на оспорване на „мълчалив отказ“. Такъв не може да се формира в изпълнителното производство, тъй като административният орган е в друго качество – орган по изпълнението. Освен това, задължението му за изпълнение на съдебното решение произтича от закона, т.е. не е сезиран с искане за издаване на административен акт.
Мерки за преодоляване на причините за неизпълнение
Мерките, които са изведени в доклада като подходящи с цел подпомагане на процеса по изпълнение на влезлите в сила съдебни решения и административните актове, влезли в сила след проведен съдебен контрол за тяхната законосъобразност, се изразяват в следното:
1. Създаването на сайтовете на административните съдилища на отделни секции, съдържащи подробна информация за възможните способи за защита при неизпълнение на влезли в сила съдебни решения по административни дела
а. Ясно и разбираемо разяснение за това кои са органите по изпълнение и как действат те, като се укаже на заинтересованите лица да проявят активност и да ги сезират с искания за образуване на изпълнително производство, посочвайки конкретните действия по принудителното изпълнение на съдебното решение, които желаят да бъдат предприети.
б. Разяснение за възможностите, които заинтересованите лица имат при всеки случай, в който съдебното решение не се изпълни доброволно, да инициират някое от производствата, целящи ангажиране на отговорността на виновните органи и длъжностни лица, чрез:
- отправяне на искане по чл. 304 АПК до съответния административен съд да наложи глоба на длъжностното лице, отговорно за неизпълнението на съдебното решение. Следва да се има предвид, че посоченото производство не започва по почин на съда, а само по инициатива на лицето, имащо интерес от изпълнението. При установяване на предпоставките по чл. 304 АПК съдът налага глоба в размер от 200 до 2000 лева.
- подаване на сигнал срещу отговорния за неизпълнението орган или длъжностно лице по реда на чл. 119 АПК до непосредствения му горестоящ орган, в който да се опише незаконосъобразното бездействие или действие по повод неизпълнението на съдебното решение. Ако сигналът е основателен, горестоящият орган взема мерки за отстраняване на допуснатото нарушение или нецелесъобразност, като е възможно да се стигне и до ангажиране на дисциплинарната отговорност на виновното лице.
- предявяване на иск по реда на чл. 203 АПК, във връзка с чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ срещу юридическото лице – представлявано от органа, отговорен за неизпълнението – за обезщетяване на вредите, причинени от неизпълнението на съдебното решение (в случай че има такива). При уважаване на предявения иск ще се ангажира съответната гражданска отговорност на ответника и ще се обезщетят имуществено претърпените от неизпълнението вреди.
- иницииране на съдебно производство по реда на чл. 177, ал. 2 АПК до съответния административен съд, целящо обявяване нищожността на акт или действие на административния орган, извършени в противоречие с влязло в сила решение на съда. Тази възможност може да се използва, когато след влизане в сила на съдебното решение административният орган издаде нов административен акт или извърши действия, които са в пряко противоречие със съдебното решение.
- подаване на сигнал до органите на Прокуратурата на Република България за търсене на наказателна отговорност по чл. 296, ал. 1 от Наказателния кодекс от длъжностно лице, което попречи или осуети по какъвто и да е начин изпълнението на съдебно решение. Евентуалното реализиране на този вид отговорност би имало значителен превантивен и възпитателен ефект спрямо отговорните за изпълнението длъжностни лица.
в. Разяснение за възможностите, които лицата имат по съответния ред да поискат поправка на очевидна фактическа грешка в решението, допълване или тълкуване на решението, когато това се налага, за да се приведе същото в изпълнение. Подобно разяснение е наложително, тъй като една от причините за неизпълнение на съдебните решения е неясно формулираната или непълна воля на съда. В предоставената в горния смисъл информация на сайтовете на административните съдилища следва изрично да е разяснена възможността заинтересованите лица да предприемат едновременно няколко от възможните способи на противодействие срещу неизпълнението на съдебните решения, в зависимост от спецификите на конкретния случай.
2. Провеждането на специализирани обучения
Предприемането на тази мярка е с цел повишаване на активността, отговорността и адекватната дейност на административните органи и длъжностни лица за навременното, пълно и качествено изпълнение на съдебните решения по административни дела. Участници в тези обучения следва да са отговорните за изпълнението на съдебните решения служители от органите на местното самоуправление и местна администрация, като част от темите на обучение могат да бъдат почерпени от изготвения по проекта доклад.
Доколкото като преобладаваща причина за неизпълнение на съдебните решения по административни дела общините изтъкват неяснота във волята на съда, постановил решението, в рамките на обученията очевидно следва да бъде застъпено разясняването на разписаните в закона способи за преодоляване на непълноти или неясноти в съдебно решение, предмет на изпълнение. Например: когато съдът е отменил оспорения акт, но е пропуснал в диспозитива на решението да разпореди връщане на преписката на компетентния орган или е пропуснал да определи срок, в който органът следва да се произнесе, пред административните органи стои възможността да поискат допълване на съдебното решение по реда на чл. 176 АПК; при неяснота във волята на съда, изразена в мотивите на съдебното решение, към които препраща диспозитивът (когато се отмени актът и преписката се връща за ново произнасяне при спазване на дадените в мотивите указания), е налице възможност да се инициира производство по тълкуване на съдебното решение по чл. 251 ГПК във връзка с чл. 144 АПК; при допуснати в решението писмени грешки, грешки в пресмятането или други подобни очевидни неточности, които пречат на изпълнението на съдебното решение, органът може да отправи искане по чл. 175 АПК за поправка на очевидната фактическа грешка.
3. Преодоляване на спорните моменти по прилагането на закона посредством уеднаквяване на съдебната практика или чрез бъдещи законодателни промени
Друга мярка, която е необходимо да се приложи с цел повишаване ефективността на предвидените способи, подпомагащи изпълнението на съдебните решения, е да бъдат преодолени спорните моменти по прилагането на закона посредством уеднаквяване на съдебната практика или чрез бъдещи законодателни промени. Например, следва да се преодолее противоречието относно възможността на заинтересованото лице, сезирало съда с искане за налагане на глоба по чл. 304 АПК, да оспорва разпореждането, с което е оставено без уважение това негово искане. С оглед повишаване на ефективността от съдебната намеса по тези производства би било удачно да се възприеме тезата за допустимост на оспорването на разпореждане, с което се отказва налагане на санкция от страна на заинтересованото лице. Това виждане би могло да се наложи, например, чрез тълкувателна дейност или с изрична промяна в закона.
Следва по тълкувателен път или чрез законодателна промяна да се преодолее и противоречивата съдебна практика в производствата по чл. 304 АПК в случаите на забавено или непълно изпълнение на съдебните решения по административни дела. Защото, за да постигне своите правни последици, съдебното решение следва да бъде изпълнено в определения срок, при това в пълнота и при стриктно спазване на дадените от съда указания по тълкуване и прилагане на закона, поради което санкция по чл. 304 АПК следва да се налага при всяко едно отклонение в тази насока, включително при забавено или частично изпълнение.
Провеждане на обучения с участници административни съдии от цялата страна
В рамките на тези обучения могат да бъдат обсъдени и разяснени спорните въпроси и хипотези, свързани с неизпълнението на съдебните решения по административни дела, което би повишило ефективността на съдебния контрол в тази насока и би отстранило част от противоречията по прилагането на закона, описани по-горе, по повод на изпълнението на съдебните решения. Също така би довело и до прецизиране на задължителните указания, давани от съда в мотивите на решението и на диспозитива на съдебните решения, който в хипотезата на чл. 173, ал. 2 АПК следва да съдържа изрична воля за изпращане на преписката на съответния компетентен орган и срок, в който органът е длъжен да се произнесе, а в случаите по чл. 174 АПК (на отменен мълчалив отказ) – препис от съдебното решение да бъде изпратен и на компетентните органи по чл. 307 АПК (съответните органи на изпълнителната власт или от овластени от него длъжностни лица, имащи правомощието да налагат санкции на длъжностни лица, които са нарушили или не са изпълнили в срок служебните си задължения, свързани с издаването на административен акт или документ).
Заключение
Действащата нормативна уредба, относима към проблематиката на „неизпълнение на съдебни решения“ от административните органи, страда от някои празноти, визирани накратко в изложението по-горе, които следва да бъдат преодолени.
Същевременно обаче проучването на административно-наказателната практика в сферата и направените изводи дават основание с категоричност да се заключи, че съществуват резерви (в смисъл на неизползвани възможности) за реализирането на контролно въздействие – например чрез привличането на виновните лица към административно-наказателна отговорност, с оглед превенция на нарушенията и постигане на системно спазване на законодателството, уреждащо изпълнението на основанията по смисъла на чл. 268, т. 1, предложение първо АПК, от органите на местната администрация.
Изпълнението на влезлите в сила съдебни актове е от особена важност за утвърждаване на доверието в съдебната власт и ефективността на съдебния контрол, от една страна, а от друга- за защита правата и законните интереси на гражданите и останалите участници в административните правоотношения. Изпълнението на предписаните в доклада мерки, обсъдени по-горе, ще допринесе несъмнено и за оптимизация на дейността на органите на местната власт и намаляване на негативните за нея последици.
[1] Вж. решенията по дела Hornsby v. Greece, 19 March 1997, §40 и Burdov v. Russia (no. 2), no. 33509/04, §§ 65 – 66, ECHR 2009).
[2] Вж. решенията по дела Ramadhi and оthers v. Albania, no. 38222/02, §§76 – 77, 13 November 2007, and Mutishev and оthers, §125).
[3] Вж. решенията по дела Brumarescu v. Romania [GC], no. 28342/95, §61, ECHR 1999-VII.
[4] Проект „Оценка на ефективността на съдебния контрол върху актовете на администрацията. Мерки за преодоляване на нарушеното право на справедлив процес“. Договор №BG05SFOP001-3.005-0001/09.12.2019 г.
30
Коментирайте
Егати противната мазна муцуна ни гледа от снимката…
Лицемер, а иначе отказа да глоби СРС, че не изпълняват Решенията по отмяна на образците за заповедното производство.. Там оная селянка Йовка Дражева се произнасяще еднолично по Искането ни. СРС издаде 5000 нищожни Заповеди за изпълнение в периода от близо 2 месеца когато нямаше никакви законни образци. Чакам да видя дали ВАС ще глоби ТоплоФЪКа и СРС, че съдят НАРОДА (МИЛИОНИ ГРАЖДАНИ) по отменените формули, отменената Методика за Дялово разпределение и отменената НАРЕДБА на ОПГ Топлофък за дяловото разпределение и топлинно счетоводство!
Да. Съдийките от СРС и СГС са по-равни пред закона, нали Чоли?
Чоли, а ти защо не си подписваш съдебните актове бре? Що за съдилища сте, мафиоти ниедни?
Когато адм. съдия с действията и бездействията си на практика отказва на жалбоподателя правосъдие, това е ли по чл. 282 от НК? Според мен е, и ТРЯБВА да се реагира съответно. Тая пасмина трябва да бъде поставена на мястото й и обществото да види бял ден, доколкото това зависи от съда.
Да, но има и др възможности. Чрез способите на съдебното изпълнение могат да бъдат принуждавани административни органи. Достатъчен е изпълнителен титул.
Какъв изпънителен титул по адм. дела?
Няма изпълн. лист (което опростява производството), но адм. акт и съдебните решения, а понякога и други съдебни актове са изпълнително основание. Хубавото в адм. процес е, че чрез изпълнителни глоби адм. орган може да бъде накаран да изпълнява при незаместима престация, която само органът може да изпълни.
Проблемът в изпълнението на решнията по адм. дела е в чадъра, който разпъва прокуратурата над адм. органи – най-вече местни такива чрез неангажиране отговорността по чл.296, ал.1 от НК на длъжностно лице, което пречи или осуетява изпълнението на съдебното решение. Ако този механизъм работи, няма да има нужда да си чешем езиците.
Много добър коментар, при това с изразена насоченост към практиката!
Решенията на адм.съдилища трябва да бъдат неясни, защото те се издават съобразно момента и видия интерес,който може да бъде променен от властимащите. ВАС не е съд , а орган на изпълнителната власт/която и да е в момента/,който кадрува, обслужва властта, защитава сараи, барбекюта, възпрепятства честните избори, играе ролята на бариера пред независими магистрати в други съдилища да израстват кариерно, наказва непослушни такива,като отменя решения на ВСС и т.н. А Чолаков да се прави на знаещ…
Вярно си е. Живеем в кочина…
Чеше си езика. Два пъти съм искал от АдмС Варна глоба на длъжностни лица, защото оне изпълняват влезли в сила съдебни решения. Два пъти съдът му треперят гащите да излезе извън зоната си на комфорт. Пародия на съд.
Е, на теория е едно, но на практика…
По-добре да замълча
Добра статия
Безспорно. Имайки впредвид кой е авторът й.
Живеем в кочина, а не в държава. Каквато администрацията, такъв и съда, такова и управлението от парламента. Купувай народе дипломи по право от ПУЦ-ове по села и паланки! Плащай за назначение! И изисквай почтеност от кмет, прокурор, съдия и премиер!
Нивото на образованието съвсем западна с това дистанционно учене. Вярно е, че обстоятелствата го налагат, обаче учащите се съвсем го продкараха през просото.
Този цитат от статията е ключов: Това са хипотезите на липса на достатъчно ясни и конкретни указания, които административният орган е длъжен да съобрази при новото произнасяне. Този порок на съдебното решение, обаче, следва да бъде преодолян по инициатива на административния орган по реда на чл.175, чл.176 или чл.251 ГПК, тъй като не съставлява основание за неизпълнение на решението.
Като нещо не ви е ясно, питайте съда, да ви го изясни, но не си избърсвайте … със съдебното решение! Друг е въпросът, че проблемът би трябвало да може да бъде поставен и от заинтересованото от изпълнението на акта лице.
мчи какъв е проблемът, чолаков не казва, че не могат, а обяснявана АО какво е длъжен да направи. линкове към тази статия май ще се прилагат по доста жалби 😉
Да ви кажа аз какъв куриоз имах – обжалваемо решение на административен съд, в което пише, че не подлежи на обжалване! А сега кажете какво е това нещо. Изгубих 11 месеца, за да доказвам право на жалба.
Проспали са диспозитива.. Не че ме учудва особено.
Съдиите трябва да спрат да проявяват всякакъв толеранс при неточно изпълнение – най-вече говоря за забавено изпълнение. Както се вижда от статията е имало практика само да ги погалят по главичката и да ги пуснат по живо по здраво. Като разберат, че всеки ден забавяне на изпълнението, разбира се предшествано от ясно указан срок, ще им струва пари, да видим дали ще мотаят жалбоподателите. Трябва здрава сопа за администрацията! Добре пише пред. на ВАС, че трябват обучения, тай ей на това да ги обучат!
Според мен най-честата причина не е в неясните диспозитиви, а в некачествената администрация, която се напълни с калинки
Винаги е имало шуробаджанащина по съдилищата. Изключително порочна практика.
От влизането в сила на измн. АПК от 2019 г. колко глоби на дл има наложени за неизпълнение на съд. акт?
Чест прави на Чолаков, че говори открито за проблема с неясните решения, защоти за мен той е в основата на голяма част от проблемите с изпълнението. Нека колегите да кажат колко пъти са получавали решение, с което съдът връща с указания на адм. орган и не Ванга, ами и цяла катедра в университета не може да установи волята на съда, камо ли адм. орган, който трябва да изпълни!
Е тук опираме до качествения подбор на съдиите! Как на едни всичко им се разбира, а при други е от главата за краката и липсва всякаква логика в указанията или при произнасяне по същество липсва единство между диспозитив и мотиви
Това е всеобщ проблем, за съжаление, не е само в административното правораздаване
ИДВА НАРОДЕН СЪД ЩЕ ТИ ЗАПАЗЯ МЯСТО НА ПЪРВИ РЕД Посоченият срок в §4 във връзка с § 3 алинея 2, от Преходните и Заключителни разпоредби на Конституцията Република България /в сила от 13.07.1991 г./ има заповеден задължителен характер и преклузивен, преустановяващ, спиращ ефект. Това е срокът, в който задължително трябвало да се упражни дадено право: в случая приемането, обнародването и влизането в сила на законите, свързани с устройството и процесуалното действие на съдебната власт. Този срок започва да тече от момента на възникването на това право /в случая от 13.07.1991г./ и е изтекъл на 12.07.1992 г. Преклузивният срок по… Покажи целия коментар »