Сравнителен анализ
Как протича публичното изслушване при избора на съдии от законодателната власт в България и в САЩ*
На 12 септември 2018 г. парламентът прие Процедурни правила за условията и реда за предлагане на кандидати, представянето и публичното оповестяване на документите, изслушването на кандидатите и избор на съдия в Конституционния съд (КС) на Република България от квотата на Народното събрание (Правилата).
Защо правила
Традиционно, правила за избор на членове или ръководители на независими институции от страна на Народното събрание се приемат без сериозна дискусия, процедурата е отиграна. В случая обаче е важно да се вгледаме в тях и да видим дали дават достатъчно възможности за запознаване с личността на кандидата/те за съдия в Конституционния съд от квотата на парламента. Има няколко причини за това.
На първо място, изборът за съдия в КС се приема за своеобразен връх в професионалната кариера на магистрат или юрист. Позицията осигурява достатъчно дълъг във времето професионален комфорт, без сериозна натовареност. На второ място, особено след последните промени в Конституцията, съдът придоби разширени възможности за влияние върху политическия и обществен живот в страната. Това се видя особено ясно във връзка с Истанбулската конвенция и последвалото решение на КС. Съдът беше сезиран и във връзка с последните промени в Административнопроцесуалния кодекс и евентуалното му решение също ще бъде от огромно значение. И на трето място, публичното изслушване на кандидата, което е част от процедурата, често е единствената възможност за граждани, организации и обществеността да се запознаят по-отблизо с кандидата и да го/я видят „в действие“.
Едва през последните няколко години в България започна да се обръща по-сериозно внимание на процедурите за избор на хората, които представляват лидерския корпус на държавата. Специално по отношение на изборите, провеждани от парламента, правила за процедури се приеха в края на 2014 г. За сравнение, американската парламентарна традиция за избор на съдии, след изслушване в комисия датира от 1873 г.[1] и се характеризира с един от най-високите демократични стандарти и е изключително задълбочена. Затова си заслужава да разгледаме по-подробно елементите на американската процедура.
Ако направим паралел между двете системи, еквивалентът на избор на съдия от българския Конституционен съд е изборът на съдия във Върховния съд на САЩ. Там няма квоти, но съдиите се избират от Сената на САЩ[2] след предложение от президента и изслушване от сенатската комисия по правосъдието.
В България съдията от квотата на парламента ще бъде избран от парламента след изслушване в комисията по правни въпроси. И в двете комисии се събира информация за кандидатите/номинираните. Тук идва и първата разлика. Сенатската комисия средно събира тази информация за период от около 2 месеца и една седмица. При нас този процес, съгласно приетите правила, ще протече в рамките на приблизително 2 седмици (до момента на провеждане на изслушването).
Характерно за сенатската комисия по правосъдието е, че почти веднага след като се обяви името на номинирания, тя изготвя дълъг въпросник, на който кандидатът трябва да отговори в писмена форма. Въпросникът не е стандартен, а се изготвя конкретно за всеки кандидат. Освен въпросите, свързани с имущественото и финансовото състояние, конфликта на интереси, минали и настоящи обществени дейности, на кандидатите могат да бъдат задавани и много конкретни въпроси в зависимост от длъжността, която заемат към момента на номинирането и дейностите, които са развивали. Така например, във въпросника изпратен на номинираната през 2009 г. съдия Соня Сотомайор е имало въпроси свързани с преподавателския ѝ опит, включително списък на всички предмети и дисциплини, които е преподавала и заглавия на открити лекции, които е изнасяла; описание на институции и количество от време, което е отделяла в служба на хора в неравностойно положение; описание на 10 най-важни дела, по които е участвала, независимо в какво качество; цитати от всички дела, по които е била докладчик, както и цитати от делата, по които е била част от съдебния състав, и др. Тъй като работата по попълването на въпросника е обемна и времеемка, номинираният бива подпомаган от сенатската администрация. Основната цел на въпросника е да предостави на членовете на комисията максимално детайлна информация за кандидата, за да може те да участват информирано и подготвено в изслушването.
Изслушването е същностната част от провеждането на избора
Комисията по правосъдието на Сената не приема формални правила, които да регулират изслушването. Обикновено те се определят от председателя на комисията след консултация със старшите членове на комисията от двете партии. По-често обаче, определянето на правилата и по-специално на времето, което ще се отдели за представяне на кандидата, задаване на въпроси и отговори, е в прерогатива на председателя на комисията.
За разлика от Сената, в Правилата, приети от българския парламент за номиниране и изслушване на кандидатите за съдия в КС, има конкретно разписани времеви рамки, които са:
- За представяне на кандидата от вносител – 2 минути;
- За допълнение и представяне от кандидата – 10 минути;
- За задаване на въпроси от народните представители – 2 минути;
- Отговор от кандидата – до 3 минути, при това след изчерпване на зададените въпроси.
Практиката в сенатската комисия е следната:
- По 10 минути на сенатор за встъпително изявление;
- Официално представяне на номинацията – 30 минути;
- Първи кръг задаване на въпроси – по 30 минути на сенатор;
- Втори кръг задаване на въпроси – по 20 минути на сенатор;
- Кандидатът не е ограничен във времето при предоставянето на отговори, но може да бъде прекъсван от сенатор, както и да има диалог между него/нея и сенатор;
- Обикновено се правят по 15 минутни почивки, когато се поиска.
Така процедурата по изслушване на последните четирима избрани върховни съдии (Самюъл Алито, 2006 г.; Соня Сотомайор, 2009 г.; Елена Каган, 2010 г. и Нийл Горсуш, 2017 г.) е продължавала средно 4 последователни дни. Ако номинацията е противоречива, Сенатът може да вземе решение изслушването да продължи и по-дълго.
За сравнение, в България конституционният съдия, чийто пълен мандат изтича и на негово място предстои Народното събрание да избере нов, е Цанка Цанкова (избрана на 22 октомври 2009 г.), като към тогавашния момент Правилникът на НС не предвижда процедура по изслушване в правната комисия. Кандидатът е гласуван направо в пленарна зала и не са му били задавани никакви въпроси. Интересен за отбелязване факт е, че от стенограмата от пленарното заседание на парламента става ясно, че съдия Цанкова е била представена на отделните парламентарни групи и може да се предполага, че в рамките на това своеобразно представяне е имало и въпроси или някакъв вид дискусия, свързана с работата и функциите на КС.
И тук може да се направи паралел със Сената на САЩ, защото там е прието (без да има писани правила за това), че преди изслушването в комисията, номинираният/та посещава Капитолия и провежда т.нар. „срещи от учтивост“ (courtesy calls) с различни сенатори. Обикновено това са сенатори, които не са членове на комисията по правосъдието. Често за тях това е единствената възможност да се запознаят лице в лице с номинираният/та, да получат непосредствени впечатления от него/нея и да обсъдят въпроси, които са от значение за тях в контекста на номинацията.
Какво се случва след изслушването?
Съгласно приетите от българския парламент Правила, от изслушването се изготвя пълен стенографски протокол, който е публично достъпен на интернет страницата на НС. Отделно от това, Комисията по правни въпроси изготвя доклад от изслушването, който по-късно се изчита в пленарна зала.
Сенатската комисия по правосъдието се събира на ново открито заседание (обикновено седмица, след като приключи изслушването), на което се обсъжда с каква препоръка да бъде докладът, който ще бъде предоставен на Сената. Този момент е много важен, защото на практика членовете на комисията, бидейки хората най-добре запознати с личността на номинирания/та, изказват мнение „за“ или „против“ съответния кандидат да бъде избран. Комисията изготвя доклад, дори и когато мнозинството от нейните членове е против кандидата. От последните 15 номинации за съдии във Върховния съд на САЩ, 13 са получили положителна препоръка, една отрицателна и в един доклад не е имало никаква препоръка, което означава, че комисията предоставя на пълния състав на Сената да реши.
В доклада на българската Комисия по правни въпроси се съдържа само проект на решение на парламента, което е бланкетно.
Въпросът не е да се имитира американската или някоя друга система. Въпросът е за отношението, уважението, отговорността и институционалния авторитет, които следва да се демонстрират и признават при провеждането избори, които са ключови за управлението на държавата. Те трябва да бъдат взаимни – както от страна на кандидата/те, така и от страна на избиращия орган. И това важи с особена сила, когато става въпрос за парламента, защото в крайна сметка неговото отношение и поведение във връзка с такива избори е отражение на нашето поведение и отношение към институциите. И тук парламентът трябва да бъде положителен пример и да налага високи стандарти.
*Препечатваме сравнителния анализ от сайта на Българския институт за правни инициативи. Заглавието е на редакцията. В статията е ползвана информация от изследователския център на Американския Конгрес и библиотеката на Конгреса, а също и от архива на Народното събрание.
[1] Първоначално изслушванията не са публични. Първото публично изслушване с лично присъствие на номинирания е през 1925 г. От 1955 г. това се превръща в стандарт, а от 1981 г. изслушванията се предават в реално време по телевизията.
[2] Сенатът на САЩ е горната камара на Конгреса на САЩ, която заедно с Камарата на представителите (долната камара) образуват законодателната власт на САЩ. Състои се от 100 сенатора (по двама от всеки щат).
6
Коментирайте
Българските правила и процедури показват едно – кандидатите са предварително одобрени и договорени и другото е формалност. Когато трябва да се назначат наши хора на важни постове, какво значение имат качествата им?
Добре е , че въпросникът не е стандартен, а се изготвя конкретно за всеки кандидат.
има какво да учим от големите демокрации
Как ще ги стигнем американците?
Никак, или може би в далечното бъдеще.
Да си конституционенн съдия е преди всичко отговорност. И престиж разбира се. Интересно как за 2 часа ще се установи дали кандидатът е подходящ.