Дванадесет години след присъединяването на България към Европейския съюз (ЕС), с което правото на ЕС стана приложимо право в нашата правна система, все още не са малко съдиите и адвокатите (видно от семинари и дори от процесуални актове), които не разбират смисъла (или безсмислието) на уредбата, закрепена през 2007 г. в чл. 628-633 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). За съжаление в основата прозира неразбирането на самия законодател, което – вместо да бъде поправено, беше потвърдено неотдавна и с изменения в същия смисъл в чл. 485-490 от Наказателно-процесуалния кодекс (НПК).

Относно чл. 628 633 от ГПК

Недопустимост на възпроизвеждането в национален акт

Повечето от тези разпоредби бяха напълно излишни, а и представляват напълно забранена в практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС) кодификация (или възпроизвеждане) във вътрешното право на държавите членки на писаното съюзно право и на съдебната практика.

  • Излишни, защото основните въпроси относно преюдициалното производство са уредени в чл. 267 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), в Устава на СЕС (Протокол към ДЕС, ДФЕС и ДЕОАЕ) и в Процесуалния правилник на Съда (основно чл. 93-118). Практиката на Съда на ЕС по прилагането на тези разпоредби е кодифицирана в неговия акт „Препоръки към националните юрисдикции относно отправянето на преюдициални запитвания“.[1] Това са правни източници, които действат и в правната система на държавите членки – при това с предимство (примат).
  • Повтарянето на съюзни разпоредби в национални правни актове е и недопустимо, тъй като може да създаде дуализъм и рискове от неправилно тълкуване – точно както е в този случай! Съдът на ЕС изрично е определил като „забранени” всякакви национални правни мерки, обуславящи или опосредяващи действието и приложението на съюзните правни норми. Недопустими са последващо одобрение, ратификация, промулгация, обнародване или други действия по въвеждане или опосредяване на действието на съюзната норма.[2]
  • Предмет на уредба във вътрешното право на държавите членки относно преюдициалното запитване може да бъде единствено въпросът с какъв акт на националния съд се отправя (например решение или определение) и най-вече каква е процесуалната му съдба – подлежи ли на атакуване пред по-горна национална инстанция или не.[3] И в това отношение практиката на различните държави членки е разнообразна.

Същественият понятиен проблем в българския превод на Учредителните договори

Член 267, ал. 2 на ДФЕС определя, че когато въпрос относно тълкуването или валидността на съюзна разпоредба възникне пред юрисдикция на държава членка, тя може да поиска от СЕС да се произнесе.

  • В българския превод на ДФЕС, обаче, установяваме една недопустима неточност. Текстът на ал. 2 започва с „когато такъв въпрос бъде поставен” пред юрисдикция на[4] държава членка…“ Оригиналният израз „is raised”[5] очевидно не само е в пасивен залог, а ясно изразява обективно възникване (произтичащо от съмнения относно релевантната съюзна норма) – без каквото и да било „поставяне” от някого (страните).
  • Този лош превод обаче се оказва реален проблем. Българският законодател, неуместно решил да „възпроизведе” широко уредбата относно преюдициалното запитване от ДФЕС в ГПК, при което в чл. 629, ал. 4 ГПК четем, че: „съдът винаги отправя запитване, когато се постави въпрос за валидността на акт по чл. 628”.[6] Това дава повод на редица български юристи (навярно учили европейско право …някъде) да вярват (и до днес?), че ако страна по делото пред български съд „постави” въпрос за валидността на релевантна съюзна правна норма, този съд ще е длъжен веднага и безусловно да отправи запитване до СЕС (и така да забави делото с 1 – 2 години). Разбира се, истината е обратна: всеки национален съдия има свобода на преценка „дали запитване му е необходимо” (виж нататък).

Неразбиране на смисъла на едно запитване

Редакцията на чл. 628 ГПК[7] е силно недомислена. Тя създава впечатлението, че запитването е задължително винаги, когато „тълкуването и валидността е от значение за правилното решаване на делото”.

  • Освен напълно излишен опит за възпроизвеждане на разпоредбата на чл. 267, ал. 1 на ДФЕС, тя създава внушението за неизбежност на запитването, което е напълно неправилно: запитване се прави само когато има основателно съмнение. Иначе за всеки юрист е ясно, че „тълкуване” на разпоредба от правото на ЕС винаги е „от значение” (необходимо е) за решаването на делото (по което правото на ЕС е приложимо или относимо). И всеки съдия тълкува всяка приложима или относима правна норма, „за да реши делото”. По същия начин за всяко правоприлагане е „от значение” дали приложимата или относимата правна норма е валидна – но преюдициално запитване ще е възможно само ако има съмнение във валидността.
  • И е напълно немислимо винаги да се отправят запитвания до СЕС – в огромната част от случаите те не биха били допустими, тъй като няма да поставят смислен (уместен) или нов въпрос. „Националните юрисдикции могат, особено в случаи, в които смятат че практиката на Съда дава достатъчно яснота, сами да вземат решение за правилното тълкуване на правото на Съюза и за неговото прилагане към установената от тях фактическа обстановка”.[8]

Проблемът е в това дали тълкуването, което естествено прави всеки съдия при осъществяването на своята правораздавателна дейност (и за целта, например, се позовава на практиката на СЕС), е достатъчно. Ако въпреки тълкувателния анализ на националния съдия (с всички тълкувателни методи) остава неяснота (съмнение), която изисква произнасяне на СЕС, отправянето на запитване е необходимо (поради което е и задължително – виж нататък).

  • Именно в подкрепа на такова разбиране СЕС утвърждава презумпция за уместност на преюдициалните запитвания. Тази формулировка СЕС потвърждава ясно именно в отговора си по първото в историята преюдициално запитване на Германския конституционен съд през 2015 г.: „Въпросите относно правото на Съюза се ползват с презумпция за релевантност”.[9]
    • СЕС е категоричен: „…Само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени– предвид особеностите на делото – както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването или валидността на норма от правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе”.[10]
    • Презумпцията, разбира се, е оборима.[11] Според СЕС той може да откаже да се произнесе по едно преюдициално запитване, но само ако:
  • изглежда очевидно, че тълкуването или преценката на валидността на една съюзна правна норма няма никаква връзка със съществуването или предмета на спора по същество;
  • проблемът (въпросът) е чисто хипотетичен (теоретичен);
  • или когато Съдът не разполага с фактическите и правните елементи, за да отговори по полезен начин на въпросите, които са му поставени.[12]
    • Нещо повече – по делото „Аурубис България“ АД (преюдициално запитване на ВАС, 2011 г.) СЕС определя, че е „компетентен да дава отговор на зададените от националните съдилища въпроси, дори когато фактите в главното производство са извън приложното поле на правото на Съюза, ако правната уредба в националното законодателство на непредвидените в правото на Съюза положения е съобразена с уредбата в това право. Съгласно практиката на Съда за правния ред на Съюза е налице явен интерес от еднакво тълкуване на всички разпоредби от правото на Съюза, независимо от изискванията за прилагането им, за да се избегнат бъдещи различия в тълкуването.

Липса на задължение на последната инстанция

Най-съществен проблем поставя абсурдната разпоредба на ал. 4 на чл. 267 от ГПК:съдът винаги отправя запитване, когато се постави въпрос за валидността на акт по чл. 628”.

  • Според изричната разпоредба на чл. 267, ал. 2 на ДФЕС, националната юрисдикция „може[13] да поиска” преюдициално произнасяне на СЕС, което означава, че тя е свободна в преценката си дали да отправи запитване – в зависимост от това дали за постановяване на нейното решение е необходимо произнасяне на съюзната юрисдикция. Затова е използван изразът „ако смята[14], че ù е необходимо” – именно и само ако тя (националната юрисдикция) преценява, че ѝ е необходима преценката на СЕС, напълно независимо от волята на страните.
  • Разпоредбата на чл. 267, ал. 4 от ГПК, обаче, създава напълно погрешното впечатление, че е достатъчно една от страните само да постави този „въпрос”, респективно – да поиска съдът да отправи запитване, за да е предрешен въпросът дали да бъде отправено то. Тоест, при поискване националният съдия ще е длъжен да го направи – дори да не вижда никакви основания за това?!

Разбира се, никакво такова задължение за него не възниква. „Решението за сезиране на Съда с преюдициално запитване се взема само от националната юрисдикция, независимо дали страните по главното производство са изразили такова желание”.[15]

  • Член 267, ал. 3 от ДФЕС (закрепващ задължение за последната инстанция) трябва да се разбира единствено в смисъл, че „юрисдикциите, чиито решения не подлежат на обжалване по вътрешноправен ред, са длъжни да сезират Съда с такова запитване, освен ако вече съществува съдебна практика в тази област (и евентуалното наличие на нови обстоятелства не повдига реални съмнения дали тази съдебна практика може да се приложи в случая) или правилното тълкуване на разглежданата правна норма е очевидно”.[16] В този смисъл Съдът в Люксембург се е постарал да снабди националните съдилища (предвид възможния неправилен прочит на буквата на чл. 267 от ДФЕС) с разгърнат съюзен прочит на теорията за ясния акт (основно по делото I.L.F.I.T.[17]). СЕС допълни това свое разбиране ясно и в своите Препоръки: „…юрисдикциите на държавите членки могат да отхвърлят изложените пред тях възражения за невалидност на акт на …Съюза…”[18] – т.е., именно те преценяват има ли основателни съмнения, има ли основание да се предположи порок, който може да обоснове обявяване на невалидност.
  • Грешното разбиране на българския законодател проличава съвсем ясно в ал. 2 и ал. 3 на чл. 267 от ГПК: „съдът, чието решение подлежи на обжалване, може да не уважи искането”.

Истината е точно обратната: от значение е не дали има или не „искане”, а дали има основателно съмнение или не! Респективно (видно и от цитираната т. 15 на Препоръките) всяка съдебна инстанция, дори последната по делото, може да откаже да отправи преюдициално запитване, ако не намира никакви разумни основания (потребност)[19].

  • Дълбокото неразбиране на българския парламентарист проличава още по-ясно веднага след това: според чл. 629, ал. 3 на ГПК „съдът, чието решение не подлежи на обжалване, винаги отправя запитване за тълкуване, освен когато отговорът на въпроса произтича ясно и недвусмислено от предишно решение на Съда на Европейските общности или значението и смисълът на разпоредбата или на акта са толкова ясни, че не будят никакво съмнение”. Така законодателят се опитва крайно неумело да кодифицира теорията за ясния (а и за „изяснения” акт) и прави две основни грешки:
    • Веднъж създава впечатлението, че последната инстанция може да не отправи запитване за тълкуване, само ако съюзната разпоредба не се нуждае от такова, защото е ясна („значението и смисълът на разпоредбата или на акта са толкова ясни, че не будят никакво съмнение”) или изяснена („произтича ясно и недвусмислено от предишно решение на Съда”), докато предходните инстанции могат да не отправят запитване за тълкуване дори когато съюзната норма не е ясна или изяснена.
    • Втори път, още по-подвеждащо, доколкото се отнася само за запитването за тълкуване, тази разпоредба създава впечатлението, че по отношение на запитването за валидност на сила на пресъдено нещо националният съдия няма подобна свобода на преценка (дали запитване му е необходимо или отговорът е ясен) и ще е длъжен да отправи запитване за валидност дори ако няма никакво основание за съмнение или пък дори дадено съмнение (например изтъкнато от страните) да е очевидно неоснователно (предвид съюзната уредба на основанията за отмяна на съюзни актове по чл. 263 по ДФЕС).

Задължение само за последната инстанция?!

Този напълно порочен прочит (но най-очевиден при езиковото тълкуване на чл. 629 от ГПК) се потвърждава от поредната недомислица: ал. 2 определя, че „съдът, чието решение подлежи на обжалване, може да не уважи искането на страната да се отправи преюдициално запитване за тълкуване на разпоредба или на акт.“[20]

  • Така написан (и без необходимо уточнение, като това за запитването за валидност по ал. 3), този текст създава впечатлението, че отговорността за доброто прилагане (зачитане) на Правото на ЕС тежи само на последната национална съдебна инстанция, докато предходните инстанции могат и да пренебрегнат едно основателно искане за тълкуване на релевантна съюзна правна норма, просто защото …решението им подлежи на обжалване?!
  • Разбира се, логиката на съюзното правоприлагане – и на цялата практика на СЕС – е съвсем различна: всеки национален съдия е „съдия по правото на ЕС на общо основание” и дължи добро правоприлагане, включително неприлагане на противоречаща на правото на ЕС вътрешна правна норма.[21] А именно за да направи такава преценка, нерядко му е необходимо тълкуване на релевантната съюзна норма. Независимо като каква инстанция по едно дело се произнася, националният съдия не може да го реши, ако има съмнение относно тълкуването на приложима или относима съюзна правна норма. Поради което всяка инстанция е длъжна да отправи запитване винаги, когато се окаже пред подобно съмнение относно тълкуването (независимо дали то е събудено от страните или е възникнало от задълбочения анализ на самия съдия – и напълно независимо от възможността за последващо обжалване на нейното решение по съществото на делото).
  • Затова всеки съдия (независимо като каква инстанция се произнася!) трябва да се чувства длъжен да отправи запитване и при всяко съмнение относно тълкуването. Как ще реши делото без преценката на СЕС, ако има съмнение как се тълкува приложима (или относима) съюзна норма? Ако има съмнения, а не отправи запитване, той не може да се произнесе по справедливост (защото не знае кое е справедливото според правото). Ако се съмнява, чуди, колебае, той не може да даде правосъдие!
  • Последната инстанция има едно несъмнено задължение: ако откаже да отправи поискано от страна преюдициално запитване, тя е длъжна да се мотивира. Съвсем наскоро (през 2014 г. и 2015 г.) Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) постанови две важни решения, в които отиде много по-далеч от самия СЕС. По делото Schipani v. Italy[22] ЕСПЧ потвърждава, че неотправянето на преюдициално запитване до СЕС е нарушение на чл. 6 на ЕКПЧ (право на справедлив съдебен процес)! Това решение е доразвитие на практиката на ЕСПЧ по делото Dhahbi v. Italy.[23] Според общоевропейската юрисдикция по правата на човека в Страсбург, неотправянето на преюдициално запитване от последна инстанция е нарушение на ЕКПЧ, когато:
  • не е мотивирано, а страна по делото е поискала отправянето на такова (т.е., изобщо няма посочени мотиви за отказа);
  • не става ясно защо не е отправено[24] (например с аргументи за ирелевантност на въпроса или според теориите на „ясния акт” и „изяснения акт”, респективно – „вече изяснен в практиката въпрос” и т.н.) – т.е. има мотиви, но те не са ясни, конкретни, изчерпателни.

Простият извод е, че винаги, когато е допустимо (няма основания за неотправяне), преюдициалното запитване е задължително за националния съдия не само по смисъла на правото на ЕС, но и по смисъла на ЕКПЧ. Така ЕСПЧ прави по-стриктен прочит на чл. 267 от ДФЕС, отколкото СЕС (в практиката си досега от CILFIT насам). Особено предвид факта, че СЕС многократно е бил подканван от своите генерални адвокати да разтълкува чл. 267 от ДФЕС в светлината на чл. 47 от Хартата на основните права на ЕС (ХОПЕС), респективно във връзка с чл. 6 от ЕКПЧ, но не го е правил.

Разбира се, това виждане на ЕСПЧ също подчертава по много ясен начин ролята и отговорността на националния съдия[25] при изпълняването на неговото задължение за отправяне на преюдициално запитване, разглеждано като право на лицата.[26]

  • Убедено смятам, че задължение за мотивиране на отказ за отправяне на поискано от страна по делото преюдициално запитване тежи на всяка инстанция, не само последната.

Полезната уредба

Именно такава, според мен, е и правилната логика на единствената напълно необходима и що-годе смислена разпоредба на тази Глава 59 на ГПК: чл. 631, ал. 1 („С отправянето на запитването съдът спира производството по делото. Определението не подлежи на обжалване”).

  • От разпоредбата става ясно, че преюдициалното запитване се отправя с „определение”. Смятам този подход за единствено правилен в контекста на българския съдебен процес. Но недоумявам защо този съществен въпрос е уреден сякаш между другото, някак между редовете, а не със самостоятелна и ясна разпоредба?
  • Става ясно също, че определението е „необжалваемо”. Смятам и това за по-добро разрешение:[27] именно съдията, натоварен да реши едно дело, единствен може да прецени необходимо ли му е съдействие на Съда на ЕС, а не това да преценява (инцидентно!) по-горната инстанция, преди обаче делото по същество да е стигнало до нея. Ако бъде отправено неуместно запитване, Съдът в ЕС навярно ще го отхвърли (или, както все по-често прави, дори като се обяви за некомпетентен да отговори[28], ще даде поне кратко разяснение с обучителен смисъл[29]). Най-големият риск е делото пред питащата юрисдикция да се забави (около 6 до 8 месеца). Но за сметка на това, ако запитването бъде прието от СЕС за уместно (включително и заради наложената от него „презумпция за уместност” – виж по-горе), то и съдията, който го е отправил, и евентуалните следващи инстанции, ще разполагат с вече ясен отговор и ще могат да гарантират добро правосъдие.
  • Излишно (и пак недопустимо, според практиката на СЕС) е повтарянето на правилото, че „подаването на преюдициално запитване води до спиране на националното производство по делото до произнасянето на Съда”.[30]
  • Озадачаващо обаче е защо, все пак, законодателят не е извършил по-качествено единствената работа, която е трябвало да свърши: да закрепи ясно (и общовалидно) вида на акта, с който се отправя преюдициално запитване, и неговата процесуална съдба (атакуемост)? Най-логично беше в ГПК да се добави само една кратка разпоредба в смисъл: „Преюдициално запитване се отправя с определение, което не подлежи на обжалване”. И толкова.

Недомислица и в последното изречение на чл. 629, ал. 2 от ГПК

Озадачаваща – и според мен напълно неуместна – е и разпоредбата на чл. 629, ал. 2, последно изречение. Навярно законодателят е искал да предвиди, че и когато съдията отказва поискано от страната отправяне на преюдициално запитване, го прави отново с определение, също неатакуемо.

  • Систематичното място на разпоредбата обаче буди недоумение: какво налага необжалваемостта на такова определение да се урежда преди общата норма по чл. 631 от ГПК? Навярно (и пак неумело) законодателят е искал да обособи уредбата по отношение на съда, който не се произнася като последна инстанция – когато той „не уважи искането на страната” за отправяне на запитване за тълкуване. Вече изяснихме обаче, че „искането на страната” е напълно ирелевантно за волята (преценката) на съдията дали да отправи преюдициално запитване, независимо като каква инстанция се произнася. И всеки съдия (всяка инстанция) може да „откаже” да отправи дори поискано от страната запитване за валидност на съюзна правна норма – например, защото го смята за напълно неуместно (както ясно го овластяват практиката на СЕС и Препоръките, които я кодифицират).
  • Отговорът изглежда очевиден и поради това е още по-тревожен: българският законодател наистина смята, че съдията, който не се произнася като последна инстанция, може да откаже само поискано преюдициално запитване за тълкуване, но не може да откаже поискано преюдициално запитване за валидност?! Явно – щом като чл. 629, ал. 4 от ГПК ни убеждава, че „съдът винаги отправя запитване, когато се постави въпрос за валидността…”. Сиреч, постави ли страна по делото въпрос за валидност на съюзна правна норма, националният съдия кротко и автоматично спира делото и препраща въпроса на СЕС!
  • Това обаче не е така. Ако националният съдия – дори да се произнася като последна инстанция – смята, че поисканото запитване за валидност е неоснователно, безусловно може да откаже да отправи такова (но задължително като се мотивира – виж по-горе). В хипотезите на „ясния акт” („няма място за разумно съмнение”) или „изяснения акт” (СЕС вече е отговорил на такъв въпрос) запитване нито му е нужно, нито може да го отправи (а ако го отправи, защото си мисли, че е „длъжен”, СЕС ще го отхвърли или ще се произнесе само с определение[31]).

Необходимо, ми се струва да отбележа още един пример за законодателна непрецизност. В иначе приличната редакция на чл. 630, ал. 1 от ГПК (но също напълно излишна, доколкото повтаря текстове от тогавашната Информационна бележка, днес Препоръки на СЕС) четем, че „запитването съдържа и формулировка на конкретното преюдициално запитване”. Е, как „запитването” ще съдържа формулировка на „запитването”?! „Запитване” е целият акт, с който националният съдия сезира съюзния съд в Люксембург. А в него, освен необходимите сведения за делото, по повод което се отправя, се съдържат и един или няколко въпроса, които наистина трябва да бъдат формулирани (що-годе) ясно.

Текстът на чл. 633 от ГПК (Решението на Съда на Европейските общности е задължително за всички съдилища и учреждения в Република България”) дори няма да коментирам, освен, все пак, с въпроса: „А нима само за „учрежденията”?

Като обобщение си позволявам да твърдя, че разпоредбите в Глава петдесет и девета на ГПК (с изключение на чл. 631) могат да се смятат за несъществуващи – националният съдия и без това черпи компетентност да отправя преюдициални запитвания не от тях, а пряко (и единствено) от чл. 267 на ДФЕС.

Струва ми се обаче, че е наложително още веднъж да се разясни: националният съдия има две основни задължения относно преюдициалното запитване.

  • Когато има основания да се съмнява във валидността на съюзна правна норма, той има правно задължение да отправи преюдициално запитване до СЕС и така да му даде повод да обяви невалидността, при това erga omnes, в интерес на съюзното правосъдие в целия ЕС. СЕС изрично е потвърдил това „задължение” както в практиката си[32], така и в своите Препоръки: „всяка национална юрисдикция е длъжна да отправи преюдициално запитване до Съда, когато има съмнения относно валидността” на съюзна правна норма.“[33]

Това задължение определям като „правно”, тъй като неизпълнението му е основание за търсене на отговорност от държавата:

  • за вреди – пред национален съд, по реда за поправяне на вреди, причинени от държавата;
  • или за нарушение на държава – пред съюзния съд, по реда на производството за установяване на нарушения на държава членка по чл. 258 на ДФЕС.[34]

Националният съдия може да отправи преюдициално запитване само ако има „съмнения”. Това може да са съмнения в смисъл на колебания, несигурност. Съдията обаче може изобщо да не се съмнява (в когнитивен смисъл), а очевидно да вижда порок, обосноваващ невалидност на съюзната правна норма – но няма право сам да прогласи нейната невалидност. И в двата случая той е длъжен да сезира СЕС – не за друго (например, защото не е „способен да прецени”), а само защо „единствено Съдът има правомощието да обявява тези актове за невалидни”.[35]

И преценката на СЕС е задължителна не само за съдията, който му е отправил запитване, а и за всеки друг – с действие erga оmnes, точно каквото ще има и едно решение на СЕС за обявяване на невалидност, постановено по реда на производството за отмяна на съюзна норма/акт по чл. 263 от ДФЕС. И при това със същото правило, че невалидността се обявява ex tunc, с обратна сила[36] – и всички засегнати правни субекти (респективно съюзни или национални органи!) са длъжни да извлекат последиците, вкл. като заличат и/или поправят вече настъпилите!

  • Когато има основания да се съмнява в тълкуването на съюзна правна норма (тук вече става дума само за смислово съмнение: относно обхвата, действието, последиците и т.н.), той има правосъдно задължение да отправи ПЗ до СЕС. За да потърси отговор на своите съмнения и така да постанови законосъобразно решение.

Ако има съмнения, но не ги преодолее чрез запитване до СЕС, националният съдия не може да изпълни изначалното си задължение да даде правосъдие. Затова СЕС ясно подсказва, че националният съдия не следва да се осланя нито на възможността по-горна инстанция да отправи запитването, което той не е направил (а е било необходимо, за да бъде решено делото законосъобразно), нито на теорията за ясния (или изяснения) акт, тъй като „евентуалното наличие на нови обстоятелства” може да „повдига реални съмнения” дали съществуващата съдебна практика „може да се приложи в случая”.[37]

И макар СЕС да приема, че всеки съдия може сам да тълкува съюзните норми за нуждите на правораздаването, отправянето на преюдициално запитване (дори от инстанция, която не е последна по делото), може да се окаже особено полезно, когато се поставя нов тълкувателен въпрос от общ интерес за еднаквото прилагане на правото на Съюза или когато съществуващата съдебна практика не изглежда приложима към несрещана до момента фактическа обстановка”.[38]

Да, вярно е, че и в практиката си, и в Препоръките си до националните съдии Съдът в Люксембург извежда като задължение (на всяка инстанция, не само последната) и разглежда като нарушение само неотправянето на запитване за валидност на съюзна правна норма. За запитването за тълкуване той използва различни формулировки. Причината е прозаична и логична: ако прогласи изрично правно задължение за националния съдия (който не се произнася като последна инстанция) да отправя запитване винаги, когато има съмнение относно тълкуването на съюзна норма, той би насърчил отправянето на запитвания със съмнения, дължащи се на небрежност, прибързаност, склонност към избягване на отговорност или просто некомпетентност (неподготвеност, най-често липса на усърдие на съдията да си свърши работата). В цялата си практика СЕС се стреми да внуши на националния съдия, че той трябва сам да направи задълбочен и пълен анализ – както на текста на релевантната съюзна разпоредба, така и на относимата към нея съюзна юриспруденция – и едва тогава, ако възникващите при неговия правосъден анализ въпроси все още не намират отговор, да потърси помощта на СЕС. Но именно в този случай пак за същия този съдия ще е задължително да сезира СЕС – за да преодолее основателните съмнения и даде добро правосъдие.

Разбира се, има и ограничения. Националната юрисдикция може, например, да не отправя преюдициално запитване, ако се произнася в бързо производство (но само ако страните запазват възможността да поискат производство по същество, в рамките на което преюдициалното запитване ще може да бъде отправено)[39]. При това трябва „да бъдат преценени от гледна точка на самите характеристики на правото на ЕС, специфичните проблеми, свързани с тълкуването му, и опасността от различия в рамките на ЕС”.

Също така запитване за валидност (дори от последна инстанция) е недопустимо, ако страната е имала право на иск за отмяна, но не го е упражнила.[40] Следователно, именно националният съдия трябва да прецени това. Тоест, сам да прецени допустимостта на евентуален иск за отмяна пред СЕС – което е особено трудно предвид сложната практика на СЕС за допустимостта на исковете на частните лица за отмяна на актовете на институциите на ЕС.[41] Това се отнася и за случаите, когато страна по делото пред националната юрисдикция е държавата: тя има право да атакува всеки атакуем съюзен акт, без да доказва интерес (засягане) – но не може да поиска преюдициално запитване за валидност, ако не е упражнила (своевременно) правото си да поиска отмяна на същата съюзна норма, чиято валидност сега иска да оспори (чрез преюдициално запитване). Тогава пък пред националния съдия може да възникне въпрос що е атакуем акт/норма. А и в двата случая той може да поиска преценка от СЕС дали страната по делото пред националната юрисдикция е имала право на иск за отмяна – за да прецени допустимостта на евентуално запитване за валидност.

Във всички случаи неизпълнението на задължението за отправяне на преюдициално запитване може да ангажира отговорността на държавата. Възможността за търсене на съюзна отговорност от държава членка за акт на нейна юрисдикция е прогласена от интеграционния съд сравнително късно – едва през 2003 г., но затова пък съвсем еднозначно и категорично: ако съдилищата на една държава членка не прилагат правилно правото на ЕС, включително практиката на Съда на ЕС, държавата носи отговорност[42] по реда на производството срещу държави членки.[43] Възможността за търсене на отговорност от държавата за вреди по вътрешноправен ред, обаче, е прогласена от СЕО значително по-рано (1991 г.) – и все така еднозначно: съответната държава членка дължи обезщетение на вредите, причинени от неизпълнение на задължения, произтичащи от правото на ЕС.[44]

Редом с това, когато задължението за отправяне на преюдициално запитване остане неизпълнено от национална юрисдикция, която не действа като последна инстанция, това само по себе си е основание за обжалване на нейното решение пред по-горната национална инстанция.

Изменения в ГПК?

В заключение си позволявам да приема, че българският ГПК би трябвало да бъде изменен, като:

  • разпоредбите на чл. 628 – 633 от ГПК бъдат отменени
  • и вместо тях се приеме само нов текст на чл. 628 от ГПК със следната редакция: „Преюдициално запитване до Съда на ЕС се отправя с мотивирано определение, което не подлежи на обжалване”.

Всичко друго е уредено в правото на ЕС и повтарянето му в националните закони, дори да се направи грамотно, е както излишно, така и недопустимо.

Относно чл. 485 – 490 от НПК

Като оставям настрана въпроса защо на законодателя му бяха необходими цели десет (?!) години[45], за да се сети, че и в наказателното производство е възможно да се отправят преюдициални запитвания до Съда на ЕС, смятам за важно да се разбира, че изложените по-горе съображения за нелепиците в уредбата по ГПК са напълно относими и към аналогичните разпоредби в НПК, поради което няма да ги повтарям.

Аналогии на недомислието

  • Член 485 от НПК повтаря по същество чл. 628 от ГПК. Освен разгледаните вече слабости, обаче, тази разпоредба обогатява с нови хоризонти каталога на неразбирането на правото на ЕС – и на смисъла и обхвата на механизма на преюдициалното запитване. Защото според българския законодател българският наказателен съд може да отправи преюдициално запитване до СЕС само „когато тълкуването на разпоредба от правото на ЕС в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси или произнасянето по валидността и тълкуването на актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Европейския съюз по такива въпроси е от значение”.

Това е разтърсващо! Нима наистина през 2017 г. – 11 години след влизането на България в ЕС – българският законодател (и вносителят Министерски съвет) изобщо не си дават сметка, че преюдициално запитване по наказателно дело може да бъде необходимо по всякакъв въпрос от обхвата на правото на ЕС[46], категорично далеч не само по въпроси от материята на „полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси”? Нима нито един техен „експерт” не е чувал, например, за делото Åkerberg Fransson (решено през 2013 г.), по което шведски наказателен съд прави преюдициално запитване по дело за измама с ДДС?[47] Нима нито един законотворец не знае, че ако наказателното дело пред български съд има връзка с какъвто и да било елемент от правото на ЕС, е възможно (и нерядко наложително) поне преюдициално запитване за тълкуване на Хартата на основните права на ЕС – най-малкото заради нейния Дял VІ, закрепващ права по отношение на правосъдието?

Категорично твърдя, че всеки български наказателен съдия трябва да се чувства напълно свободен от абсурда на чл. 485 от НПК и свободен да отправи преюдициално запитване по всякакъв въпрос от правото на ЕС, имащ значение за делото, което решава.[48]

  • Член 486 от НПК повтаря по същество чл. 629 от ГПК.
  • Член 487 от НПК повтаря по същество чл. 630 от ГПК, но с малко по-добра редакция (например, вместо недомислено „формулировка на конкретното преюдициално запитване”, вече четем по-адекватното „конкретните преюдициални въпроси”), а присъстват някои нови елементи – и те ненужно заимствани от Препоръките на СЕС.
  • Член 488 – 490 от НПК, отчитайки някои специфики на наказателното съдопроизводство, също повтарят „особената” редакция на чл. 631 от ГПК. Положително трябва да се оцени уточнението, че „Съдът изпраща на Съда на Европейския съюз препис от влезлия в сила акт по делото, във връзка с което е било отправено преюдициалното запитване”[49], докато в ГПК (чл. 630, ал. 2) присъства крайно неясната норма: „Ако прецени, съдът може да изпрати и препис от делото”.
  • В същото време повече от стъписващо е отсъствието на разпоредба, която да урежда с какъв акт, все пак, националният съдия отправя преюдициално запитване до СЕС и каква е процесуалната съдба на този акт! В чл. 488, ал. 1, изр. второ от НПК откриваме само, че „определението за спиране не подлежи на обжалване и протестиране”. Идеята сякаш е ясна, но редакцията е безобразна: определението на наказателния съд има за предмет отправяне на преюдициално запитване до СЕС, а не спиране на производството. Спирането е само естествена (дори да не е предвидена изрично в НПК, а само по силата на т. 29 от Препоръките на СЕС) последица от отправянето на ПЗ.

Смисленото в новите разпоредби на НПК

Разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 4 НПК (според която при отправяне на преюдициално запитване до СЕС наказателното производство се спира) можем условно да приемем за уместна, макар отново да представлява повтаряне в национален закон на съюзна разпоредба.[50]

В крайна сметка, извън чл. 21, ал. 1, т. 4 от НПК, необходими (и поради това относително уместни) са само разпоредбите на чл. 488-490 от НПК. Останалите следва да се смятат за несъществуващи.

Законодателната отговорност предполага в НПК да бъдат внесени съответните изменения за премахване на установените съществени слабости.

Като общо заключение ще си позволя да добавя само, че докато в българския парламент не бъде осъзната необходимостта от външно експертно правно съдействие, остава да разчитаме на природната интелигентност и съвестното усърдие на българския юрист.

 [1] Официален вестник на ЕС, 2012, C-338/01, Препоръки към националните юрисдикции относно отправянето на преюдициални запитвания, виж и в https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2018:257:FULL (нататък „Препоръки…”).
[2] СЕО формулира изрична забрана по повод въвеждането на регламентите – CJCE, 7.2.1973, Commission c/v Italie, 39/72, но същата логика се възпроизвежда и по отношение на останалите правни източници.
[3] Препоръки…, т. 20: „Формата на акта, с който юрисдикцията на държава членка отправя до Съда един или няколко преюдициални въпроса, се определя от процесуалните норми на националното право”.
[4] Впрочем и тук има неточност: правилният превод е „юрисдикция НА държава членка”, а не „в” – както е в българския превод („court or tribunal of a Member State” – а не „in”; „juridiction d’un des États membres” – а не „dans”). Така е преведено и в Препоръките…, т. 9 и др.
[5] В английската версия „Where such a question is raised”, изразът във френската версия „est soulevée” също не трябва да подвежда грамотния преводач… На хърватски език напр. е „pojavi”.
[6] Това е крайно неумел опит за кодификация (и то в национален закон?!) на практиката на СЕС относно задължителността на запитването за валидност, изведена в постоянна практика: CJCE, 1987, Foto-Frost, 314/85 (виж и в СЕМОВ, Атанас (съст.), 55 най-важни решения на Съда на Европейските общности с коментари, ИЕП, С., 2007, стр. 257); CJCE, 1997, Bakers of Nailsea, C-27/95; CJCE, 2007, Lucchini, C-119/05, p. 53 и др.
Повече виж в СЕМОВ, Атанас. Преюдициалното запитване. Производството за преюдициални запитвания като гаранция за добро правосъдие и за реализация на основното право на гражданите на достъп до съд. Изводи за ролята на националните юрисдикции в актуалната практика на СЕС. Първа част”, сп. „Общество и право”, бр. 3/2016, с. 3 – 22; Втора част, сп. „Общество и право”, бр. 4/2016, с. 3 – 19.
[7] ГПК, чл. 628: „Когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото, българският съд прави запитване до Съда на Европейските общности.”
[8] Препоръки…, т. 13.
[9] CJ, 16.6.2015, Peter Gauweiler et a., C-62/14., т. 29 и цитираната съдебна практика.
[10] CJ, 16.6.2015, Peter Gauweiler et a., C-62/14, т. 24. Виж в този смисъл решение CJ, Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, т. 28, и цитираната съдебна практика.
[11] Пак там, т. 29 и цитираната съдебна практика.
[12]  В този смисъл пак CJ, Melloni, C-399/11, 2013 г., т. 29 и цитираната там практика.
[13] В българския превод използва „би могла” – да се чуди човек защо?
[14] Използваният в българския превод израз „счита” е неуместен русизъм.
[15] Препоръки…, т. 10. Този текст присъстваше и в стария акт на Съда на ЕС – Информационна бележка на Съда относно отправянето на преюдициални запитвания, т.е., законодателят е можел да се запознае с нея и да не записва безсмислици в закона.
[16] Пак там, т. 12.
[17] CJ, 6.10.1982, 283/81, Sté C.I.L.F.I.T. Виж подробно в СЕМОВ, Атанас. Преюдициалното запитване. Производството за преюдициални запитвания като гаранция, Цит. съч.
[18] Препоръки…, т. 15.
[19] Т.е ако смята, че въпросът няма връзка с решаването или произнасяне на СЕС не му е необходимо, тъй като правилното тълкуване на разглежданата правна норма е очевидно или вече съществува съдебна практика – Препоръки…, т. 12.
[20] Да не отваряме темата за предмета на запитването за тълкуване, който може да включва не само „разпоредба” или „акт”, но и например предходно решение на ЕС, което е твърде далеч от обхвата на традиционната парламентарна компетентност.
[21] За ролята на националния съдия виж подробно в СЕМОВ, Атанас. Съвременно международно правораздаване. Том ІІ. Съдът на Европейския съюз”, Институт по международно право, Институт по европейско право, С., 2011. За задълженията (вкл. на националния съдия), произтичащи от принципа на примат на Правото на ЕС, виж подробно в СЕМОВ, Атанас. Правна Система на ЕС, Институт по Европейско право, С., 2017, с. 579 и сл.
[22] ЕСПЧ, Schipani v. Italy, 21.7.2015 г.
[23] ЕСПЧ, Dhahbi v. Italy, 8.4.2014 г.
[24] Впрочем, решението на ЕСПЧ не е прието с единодушие (съдия Wojtyczek смята, че трябва да се изисква тежко засягане на интересите и пряка връзка, както и че не всеки немотивиран отказ е нарушение).
[25] Виж напр. Béatrice Delzangles, Le rôle du juge national comme garant de la Convention européenne des droits de l’homme: renforcement ou affaiblissement?, http://books.openedition.org/pupo/1395?lang=fr, p. 101 – 114.
[26] Виж подробно в СЕМОВ, Атанас. Преюдициалното запитване. Производството за преюдициални запитвания като гаранция, Цит. съч.
[27] В някои държави членки е допустимо обжалване на акта за отправяне на преюдициално запитване.
[28] Тъй като запитването не поставя уместен или нов (без отговор в досегашната му практика) въпрос.
[29] Виж много типично българското дело CJ (Ord.), 12.7.2018, C-707/17, Пинзару.
[30] Препоръки…, т. 29.
[31] Особено типично е произнасянето на СЕС по първото българско смислено преюдициално запитване по наказателно дело: CJ (Ord.), 12.7.2018, Пинзару, C-707/17. В т. 18 на мотивите на Съда се посочва, че „Съгласно чл. 99 от Процедурния правилник, когато отговорът на преюдициален въпрос се налага недвусмислено от съдебната практика или не оставя място за разумно съмнение, Съдът може във всеки един момент да се произнесе с мотивирано определение”. И в т. 10 и сл. всъщност отговаря на въпросите на националната юрисдикция, макар че те се налагат недвусмислено от досегашната практика (конкретно делото CJ, 16. 7. 2015, Chmielewski, C-255/14).
[32] Постоянната практика: CJCE, 1987, Foto-Frost,314/85 (виж и в „55 най-важни решения…“, цит. съч., с. 257); CJCE, 1997, Bakers of Nailsea, C-27/95; CJCE, 2007, Lucchini, C-119/05, p. 53.
[33] Препоръки…, т. 16.
[34] Виж подробно в СЕМОВ, Атанас. „Съвременно международно правораздаване”, цит. съч., спец. с. 281 и сл.
[35] Препоръки…, т. 15.
[36] Освен ако съдът не обяви някои от правните последици на отменения акт за окончателни (чл. 263, ал. 2 от ДФЕС).
[37] Препоръки…, т. 12.
[38] Препоръки…, т. 13.
[39] CJCE, 24.5.1977, Hoffmann-Laroche, 107/76.
[40] Виж напр. CJCE, 1994, Textilwerke, C-188/92.
[41] И като се отчита, че с Договора от Лисабон правото на иск на частните лица за отмяна по чл. 263 от ДФЕС бе значително разширено (с отпадането на общото изискване за „индивидуално засягане” на ищеца.
[42] CJCE, 2003, Commission c/ Italie, С-129/00. Виж подробно в СЕМОВ, Атанас. „За ролята и отговорността на националния съдия по прилагането на Правото на ЕС (необходимо припомняне на изводите от две исторически решения на Съда на ЕС)”в: Михайлова, Екатерина, Деяна Марчева (съст.), Сборник „25 години департамент „Право”, НБУ”, НБУ, официална електронна публикация в http://ebox.nbu.bg/dp25/, 2017, с. 55 – 66.
[43] Виж подробно в СЕМОВ, Атанас. „Съвременно международно правораздаване…”, цит. съч., спец с. 281 и сл.
[44] Виж CJCE, 1991, Francovich, AJ C-6 et 9/90 (виж „55 най-важни решения..“, цит. съч., с. 292); CJCE, 1996, Factortame,C-46-48/93; CJCE, 1996, Hedley Lomas, C-5/94 и мн. други.
[45] Тези разпоредби на ГПК са приети в края на 2017 г.
[46] Виж например първото българско смислено преюдициално запитване по наказателно дело – CJ (Ord.), 12.7.2018, C-707/17, Пинзару, по което Свиленградският районен съд иска от СЕС тълкуване на чл.  65, §3 от ДФЕС и чл. 9, §1 от Регламент №1889/2005 на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 г. относно контрола на пари в брой, които се внасят и изнасят от Общността.
[47] CJ, 26. 2. 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10.
[48] Не е учудващо, обаче, предвид тази именно редакция на чл. 485 от НПК, че до края на 2018 г. в България имаме само едно смислено преюдициално запитване по наказателно дело. Ще си спестя тук коментара на друго едно (меко казано странно) българско запитване, по делото CJ, 5.7.2016, Огнянов, C-614/14 (знаково решено обаче от Големия състав на Съда, очевидно с волята за недопускане на други подобни абсурдни съмнения на националните съдии – най-вече в новоприсъединилите се държави членки, дължащи се очевидно само на неразбиране на природата на преюдициалното производство пред СЕС).
[49] С което се изпълнява изискването на чл. 35 от Препоръките: „…Би било добре, ако тази юрисдикция уведоми Съда за действията, които тя ще предприеме в главното производство вследствие на неговото заключение, и да му съобщи крайното си решение.”
[50] Препоръки…, т. 29.

10
Коментирайте

avatar
Картинки
 
 
 
Аудио и видео
 
 
 
Документи и архиви
 
 
 
нови хронологично най-добре оценени
Виолетка Стоянова
Виолетка Стоянова
15 юли 2019 16:52
Регистриран

Е, господин професор Семов.Прав сте.Какво да се направи кажете моля.А ние, Юристите, как да се преборим с този феномен. ВИЕ греете неотразимо високо.Изходът къде е кажете.Щото Истината в РБ е просякиня, облечена в дрипи.Тя върви между нас и се моли да я видим и чуем.Ако все пак сите решим да го сторим, е време да я окъпим в чиста водя,да я облечем в бяло, и да й кажем : времето е твое-грей… И тогава всичко ще се нареди…От раз.Без насилие и без лицемерие… И ще добавя без да съм неточна: абсолютната истина е Богу само постижима.Но тогава, когато справедливостта е… Покажи целия коментар »

Иван Иванов
Иван Иванов
09 юли 2019 22:17
Гост

Много полезен и конструктивен коментар на уредбата на преюдициалното запитване по нашето право

адвокат
адвокат
09 юли 2019 8:47
Гост

Съвсем нормална неадекватност на фона на неадекватното законодателство сътворено от онези, които целуват ръцете на султана-тиква !

Иван
Иван
08 юли 2019 15:41
Гост

Тезата на автора и приведените правни аргументи са напълно правилни (с изключение може би на казанато за българския текст на чл .267 ал. 1 ДФЕС, който въобще не е проблематичен и не е причина за погрешното разбиране на принципите на преюдициалното запитване, отразено в ГПК и НПК). Но защо този обвинителен тон и тежки думи, включително към български съдии, които са отправили запитвания, довели до важни решения на СЕС ? Авторът с лека ръка квалифицира като безсмислени отправени важни запитвания, като например по делото Колев (С-612/15)). Умереността и уважението са важни за да може да се води истински професионален дебат.

Атанас Семов
Атанас Семов
10 юли 2019 11:07
Гост

Приемам забележката за тона. Дело „Колев“ не съм споменавал…

Anonimen
Anonimen
08 юли 2019 10:34
Гост

Природната интелигентност и съвестното усърдие на българския юрист не са достатъчни, за да се противопоставят на нормативните ни неуредици.

Извод
Извод
08 юли 2019 10:19
Гост

За съжаление отдавна е ясно, че законотворчеството надхвърля компетентността на законотворците, към които има изискване само за пълнолетие и нищо повече. Вярно, безкрайно демократично, но неефективно и глупо-пораждащо. Те се осланят на комисии от правни експерти, но самите комисии често не включват правилните експерти, или пък се реформират на принципа на връзкарството, а не на компетентността, или пък мнението на комисията, макар и вярно, просто не се взима предвид. И ето така се раждат разпоредби, като анализираните от проф. Семов, така и се получават преводи на първичното и вторично европейско право, които на български не улавят точния смисъл на разпоредбите.… Покажи целия коментар »

Anonimen
Anonimen
08 юли 2019 10:11
Гост

Преюдициалното запитване ще бъде адекватно само когато нрмативната ни уредба бъде перфектно разбираема.

Анонимен
Анонимен
08 юли 2019 8:44
Гост

основателни искания се пренебрегват ежедневно, когато на съда не му се занимава си отчита решени дела за статистиката. това е горчивата действителност. поздравления за проф. Семов!

силвър
силвър
08 юли 2019 8:38
Гост

Професоре, професоре, нима не знаете какъв е манталитетът на българския върховен съдия – той е хванал Господа за шлифера, той е най-велик, той тълкува европейското право по добре от СЕС. Върховен съд да ти приеме искането за преюдициално запитване е цяло чудо. Да са живи и здрави „малките“ съдилища, че иначе можеше да сме страната в ЕС без нито едно запитване до СЕС.